Попередня сторінка Зміст Наступна сторінка Електронні посібники ВНТУ
2.4 Централізація і децентралізація в управлінні регіональним розвитком
Ефективна модель регіонального розвитку в розвинутих країнах світу ґрунтується на децентралізації державного управління, деконцентрації владних повноважень та співпраці між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, розмежування повноважень між органами державного управління та органами місцевого самоврядування законодавчо затверджено в Конституції України [1].
Централізація – форма організації державного управління, за якої більшість владних повноважень зосереджена в єдиному центрі, а управлінська система являє собою вертикальну структуру, побудовану на засадах субординації [13].
Централізація означає управління в умовах концентрації повноважень в центральних державних органах влади, при чому місцева влада не має можливості самостійно вирішувати власні економічні, господарські, соціальні та інші завдання. Передбачається створення жорсткої ієрархічної структури управління, в якій переважають вертикальні зв’язки і вищі рівні мають повноваження щодо прийняття рішень, а прийняті ними рішення є обов’язковими для нижчих рівнів.
Децентралізація – процес передачі частини функцій та повноважень вищими рівнями управління нижчим (від центральних органів виконавчої влади до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування); у широкому розумінні – ослаблення або скасування централізації [13].
Існують такі види децентралізації: деконцентрація та деволюція.
Деконцентрація – передача частини повноважень відповідним особам в регіонах, що здійснюється в централізованій державі, при чому зберігається значний вплив вищого органу управління.
Деволюція – це надання прав органам самоврядування приймати рішення і вести самостійну фінансову та управлінську діяльність. Деволюція передбачає, що місцеві органи самоврядування законодавчо набувають незалежний статус, вони розглядаються як адміністративний рівень, за яким уряд може здійснювати лише опосередкований контроль.
Головним завданням процесу децентралізації в сучасних умовах є:
➢ чітке розмежування сфер діяльності, функцій та відповідальності між центральним, регіональним та місцевим рівнями влади;
➢ виділення відповідних фінансових ресурсів та узгодження процедур бюджетного процесу для ефективного надання державних послуг;
➢ розвиток прозорої процедури прийняття рішень органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування із залученням громадян до управління державою;
➢ визначення послуг, які надає кожен з рівнів влади, чітке визначення власних і делегованих повноважень, виправлення невідповідності, що існує між повноваженнями щодо прийняття рішень і відповідальністю за надання послуг;
➢ створення комунікаційних та інформаційних стратегій взаємодії різних рівнів влади з громадськістю, що дозволяє створити відповідний запас засобів перманентного вирішення конфліктів у межах нелінійної ієрархії, а також є одним з методів досягнення ефективності діяльності держави [14].
Процес децентралізації влади в Україні супроводжується тривалими дискусіями в контексті адміністративно-територіальної реформи, оскільки існують як в централізації, так і в децентралізації ряд переваг і недоліків.
До аргументів на користь децентралізації відносять те, що центри ухвалення рішень повинні знаходитися на місцях, оскільки місцева влада краще знає проблеми регіону, володіє необхідною інформацією, більш компетентна у вирішенні проблеми та може швидко ухвалити рішення. Децентралізація також дозволяє дотримуватися принципу відповідності повноважень і відповідальності на місцевому рівні. Надання місцевій владі більших повноважень, фінансових ресурсів і відповідальності дозволить громадянам на місцях стати вимогливішими до обраних ними політиків. Це призведе до поліпшення якості роботи місцевої влади та допоможе ефективніше реалізовувати стратегії розвитку регіонів.
Децентралізація дозволить також збільшити конкуренцію між регіонами за залучення інвестицій. В Україні подібна конкуренція відсутня, оскільки місцева влада не має ні важелів, ні стимулів для залучення до свого регіону нових компаній, адже левова частка зібраних податків направляється до центрального бюджету. Крім того, багато регіонів уже звикли жити на гарантовані дотації від держави, за які не потрібно боротися. Децентралізація повноважень, ресурсів і відповідальності змусить місцеві органи влади працювати ефективніше.
Противники децентралізації вважають, що в Україні кваліфікація й компетенція місцевої влади набагато нижчі, ніж на національному рівні. Місцева влада в Україні не має достатніх повноважень для вирішення багатьох питань, а виборці не можуть пред'явити до неї відповідних вимог. Крім того, при існуючій системі у населення та бізнесу на місцях немає усвідомлення того, що місцева влада їм підзвітна, оскільки утримується за рахунок податків і повинна працювати їм на благо. Місцеві органи влади не продемонстрували вміння розробляти та впроваджувати стратегічні програми розвитку своїх регіонів навіть у рамках існуючих повноважень. Також відомо багато прикладів корумпованості, безвідповідальності та непрофесіоналізму місцевих чиновників.
Для формування раціонального співвідношення централізації та децентралізації управління використовують такі принципи:
➢ принцип компліментарності передбачає установку на неперервність у структурі влади. За такого принципу створюються умови рівномірного розподілу владних функцій по всій вертикалі управління. Характерною ознакою рівномірного розподілу влади у структурі управління є виділення владних повноважень як згори, так і знизу;
➢ принцип департаменталізації означає поєднання в управлінні функціональних (галузевих) і територіальних функцій, консолідація яких забезпечує проведення єдиної політики з обслуговування інтересів населення. Необхідність дотримання державних норм і стандартів життєвого рівня у регіональному управлінні максимально наближує соціальні пріоритети до економічних;
➢ принцип демократизму означає широку участь населення у прийнятті управлінських рішень. Дія принципу полягає у розробці програм, що базуються на оволодінні механізмами залучення населення до поточних справ держави, виділенні зон повноважень за організованими на територіях громадськими об’єднаннями;
➢ принцип субсидіарності, який запроваджує процедуру розподілу та перерозподілу повноважень між управлінськими рівнями. Повноваження передаються на більш високий рівень управління тільки за умови неможливості їх виконання на нижчому рівні;
➢ принцип концентрації передбачає накопичення засобів фондів у тих регіонах, які найбільше цього потребують;
➢ принцип партнерства означає тісну взаємодію та співробітництво різних гілок влади [14].
Досвід європейських країн підтверджує, що створення раціональної системи співвідношення централізації та децентралізації різних рівнів управління є одним з методів досягнення ефективності функціонування держави, зокрема на регіональному рівні. Характерною рисою європейського розвитку у другій половині ХХ століття стала децентралізація владних повноважень шляхом впровадження регіональних структур, які стоять вище місцевих органів управління і є найбільш поширеними проміжними ланками. Регіональні структури досить часто охоплюють різні юридичні утворення – від федеративної держави (землі в Німеччині) до централізованої територіальної громади в унітарній державі (регіон у Франції). Така децентралізація сприяє втіленню принципу субсидіарності. Всі проблеми, які можна вирішити у межах місцевості та, відповідно, регіону, вилучаються із нормативного та адміністративного поля центральних органів державної влади. Однак, світова практика управління регіональним розвитком не виробила оптимальної універсальної моделі співвідношення централізації та децентралізації в управлінні. Їх поєднання має властивість змінюватись в залежності від політичних та соціально-економічних факторів. Таким чином, децентралізація відіграє важливу роль у процесі демократизації та трансформації суспільства.
Основні поняття і терміни
Регіон, адміністративно-територіальна одиниця, система адміністра-тивно-територіального устрою України, функції регіону, депресивна територія, принципи організаційно-правового забезпечення регіонального розвитку: цілеспрямованості, комплексності, поетапності, економічне районування, критерії економічного районування, види районів: мікрорайони, мезорайони, макрорайони, централізація, децентралізація, деконцентрація, деволюція, принципи співвідношення централізації і децентралізації: компліментарності, департаменталізації, демократизму, субсидіарності, концентрації, партнерства.
Запитання для самостійного контролю
1. Дайте визначення адміністративно-територіальної одиниці.
2. Розкрийте сутність регіону.
3. Які існують підходи до визначення поняття «регіон»?
4. Сформулюйте функції регіону в ринковій економіці.
5. За якими соціально-економічними показниками регіон отримує статус депресивного?
6. На яких принципах базується організаційно-правове забезпечення регіонального розвитку?
7. Якими основними нормативно-правовими актами регулюється розвиток регіонів в Україні?
8. Окресліть основні проблемні питання регіонального розвитку, які не врегульовані законодавчо.
9. Що складає систему адміністративно-територіального устрою України?
10. Які характеристики враховуються при виділенні регіонів?
11. Розкрийте історичні особливості районування в Україні.
12. На які економічні райони можна поділити територію України?
13. Проаналізуйте спеціалізацію регіонів України та напрямки розвитку їх господарських комплексів.
14. Дайте визначення централізації.
15. Розкрийте сутність децентралізації в управлінні розвитком регіонів.
16. Сформулюйте основні завдання процесу децентралізації.
17. Проаналізуйте переваги і недоліки централізації та децентралізації управління регіональним розвитком.
18. Наведіть види децентралізації управління регіонами.
19. Сформулюйте принципи раціонального співвідношення централізації та децентралізації управління.
20. Узагальніть досвід європейських країн з децентралізації управління.