Попередня сторінка          Зміст          Наступна сторінка      Електронні посібники ВНТУ

3.4 Принципи «європейського регіоналізму» в організації вітчизняної системи регіонального управління

Традиційними для вітчизняної системи регіонального управління є вирішення таких проблемних питань: удосконалення адміністративно-тери­то­­ріального устрою; неврегульованості відносин «центр-регіони»; міжрегіональних відносин; відносин органів державної влади і місцевого самоврядування на регіональному рівні; формування та розвитку мережі інституцій управління регіональним розвитком.

Світовий досвід свідчить про наявність різних систем регіонального управління, які відрізняються за специфікою поєднання повноважень і функцій регіональних органів управління й органів місцевого самовряду­вання та за кількістю рівнів управління [2, 11]. В Україні реалізовано континентальну систему регіонального управління (з активною роллю держави в місцевих справах), за якою на регіональному рівні діють територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. І саме в площині діяльності цих гілок влади існує ціла низка невирішених питань: неузгодженість і дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, що у свою чергу, зумовило невизначеність зон їхньої відповідальності; відсутність належного ресурсного забезпечення виконання делегованих повноважень; невизначеність принципів типологізації регіонів для цілей державного регулювання їх розвитку; відсутність механізмів запровадження у практику регіонального управління договірних відносин на всіх рівнях – від національного до місцевого.

Концепція «Європа регіонів», яка має на меті визначити місце регіонів у Європейському Союзі, ґрунтується на закріпленому Європарламентом у Хартії регіоналізму (1988 р.) понятті «регіон» як гомогенного простору, що має фізико-географічну, етнічну, культурну, мовну спільність господарсь­ких структур та історичної долі. У даному аспекті варто визнати точність європейського змісту дефініції «регіон» від латинського дієслова «regere», що в перекладі українською мовою означає «керувати» [3]. Ця важлива деталь доповнює розуміння регіону: керована, але така, що не має суверенітету, територія.

Проте, протягом ХХ ст. утвердилась форма державного устрою, яка забезпечує існування місцевої та регіональної автономій, про що свідчить виникнення на Європейському континенті нового типу держави (крім традиційних унітарних і федеративних) – регіоналізованої держави, яка у свою чергу поділяється на децентралізовану унітарну державу та регіоналізовану унітарну державу [4]. Тут доречно навести визначення регіону, сформульоване Асамблеєю Європейських регіонів: «регіон – це територіальне об'єднання під безпосередньою юрисдикцією суверенної держави з системою самоврядування. Регіон повинен мати свою конституцію, статус автономії чи інший закон, який є складовою законодавства держави і яка визначає організацію та повноваження регіону» [5].

Аналізуючи процес розвитку та активізації регіонів як суб'єктів європейської політики (які мають численні назви та статуси: «регіони» у Франції, Італії, Бельгії; «землі» у Німеччині й Австрії; «автономні громади» в Іспанії; «окружні ради» у скандинавських країнах та Великій Британії; «провінції» у Нідерландах, Бельгії, Італії, Іспанії) можна стверджувати, що регіони Європейського Союзу на сьогодні вже не сприймаються лише як звичайні адміністративно-територіальні одиниці (об'єднання). Регіоналізовані унітарні держави – Велика Британія, Італія, Іспанія – характеризуються існуванням обраних регіональних урядів з конституційним статусом, законодавчими повноваженнями й високим ступенем автономії.

Незважаючи на те, що іноді не зовсім ясно, яку саме територію в Європейських країнах треба класифікувати як регіон, концептуально регіон визначається як головне проміжне утворення між центральним і місцевим рівнями управління. У цьому аспекті цікавим є підхід Л. Дж. Шарпа [6] до пояс­нення поняття «регіон» через абстрактний термін «простір прийняття рішень» на відміну від «рівень управління».

У вітчизняному законодавстві регіони ототожнюються з адміністра­тивно-територіальними одиницями вищого рівня (АРК, області, м. Київ і Севастополь), які згідно з конституційними положеннями не є правовими суб'єктами, за винятком Кримської автономії. Відповідно, забезпечити соціально-економічний розвиток регіону можливо тільки за умови оптимального співвідношення функцій адміністрування і регулювання та узгодження цілей, інтересів і ресурсів двох видів публічної влади у системі регіонального управління.

Необхідно відзначити, що в усіх європейських країнах існують державні органи на регіональному (проміжному) рівні, які становлять суттєву частину адміністративного апарату цих держав і у більшості випадків створюються саме за рішенням центральної влади для виконання певних завдань. Проміжні рівні управління є навіть в маленьких європейських країнах, де немає реального місця для регіонів. Також варто зауважити і на тому факті, що в європейських країнах визначається три типи структур регіонального рівня:регіональне управління, регіональне державне управління, місцеве регіональне врядування (міжмуніципальні асоціації) [7].

На регіональному рівні максимально повно проявляється принцип багатоманітності організаційних зв'язків, який розкриває реальні вертикальні й горизонтальні організаційні взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління. Відповідно, і в Україні (порівняно з європейським досвідом) можна визначити три типи структур регіонального рівня управління: державне управління на регіональному рівні, державне регулювання регіонального розвитку; регіональне управління.

Одним із найразючіших аспектів сучасних реформ регіонального рівня управління в Європі є тенденція посилення статусу, повноважень та ресурсів регіональних органів в унітарних державах. Отже, незважаючи на відмінності між вітчизняним та європейським підходами до трактування явища «регіон», тотожним є визнання перспективності регіонального (проміжного) рівня державного управління.

Сутність та особливості регіонального (проміжного) рівня управління в Європі доцільно розкрити через з'ясування особливостей поняття «державне управління» в європейському дискурсі, яке охоплює три виміри, відповідно з англомовними термінами: governance – врядування, management – менеджмент, administration – адміністрування [8].

Врядування – це процес вироблення та реалізації владою стратегічних рішень, які визначають курс розвитку країни в довгостроковій та середньостроковій перспективі на основі механізмів консенсусу вироблення й узгодження політики та координації дій ключових учасників, залучених до процесу прийняття рішень. Тобто врядування – це вимір державного уп­рав­­ління на регіональному рівні (регіонального державного управління).

Державний менеджмент – це процес забезпечення виконання стратегічних рішень і програм за рахунок використання управлінських інструмен­тів та технологій, методів, засобів і форм управління, об'єднаних загальною метою підвищення ефективності державного управління на регіональному (проміжному рівні), що відповідає функціям регіонального управління. Менеджмент спирається на адміністрування – чіткий розподіл обов'яз­ків між основними учасниками процесу та інформаційне забез­пе­чення вертикальної і горизонтальної координації та комунікації – вимір державного регулювання регіонального розвитку (місцеве регіональ­не врядування).

Ефективність регіонального управління можлива лише за умови, коли ці три виміри послідовно, гармонійно і узгоджено взаємопов'язані один з одним. Кожний вимір має відповідне співвідношення з його основними компонентами – інституціями, правилами, принципами, механізмами і про­це­дурами.

Ключова роль регіонального управління полягає в тому, що регіональна автономія (яка стала принципом європейського конституційного права, тобто такого права, яке є спільним для всіх країн Європи [9]) дає змогу вирішувати суспільні проблеми з максимальним наближенням до інтересів гро­мадян, що і є головною політико-правовою метою як Європейського Союзу, так і нашої держави. Отже, що політика «регіоналізації» зумовила кар­динальні зміни (майже в усіх країнах світу), які торкаються основ, прин­ципів і філософії державного врядування. Головний напрямок цих змін спрямовує на подальшу демократизацію управління, адміністративні реформи структури державної виконавчої влади, децентралізацію та деконцентрацію повноважень і відповідальності. Такі глобальні зміни потребують чіткого визначення принципів, на яких має ґрунтуватися ефективна система регіонального управління.

Розвиток системи державного управління в країнах Центральної та Східної Європи відбувається в умовах дотримування цілої низки правил, процедур і принципів досконалого управління (за визначенням деяких дослідників – адміністративних стандартів), закріплених в acquis commu­nau­taire – документі, в якому описані інструменти і питання розбудови адміністративних інститутів та принципи адміністративного права, визначені Європейським судом [10].

Наближення української системи публічної влади і управління до стандартів країн ЄС означає здійснення якісних і кількісних змін у державному управлінні за принципами: верховенства права; демокра­тичного розвитку; підтримки фундаментальних адміністративних ціннос­тей (відкритості й прозорості, надійності й прогнозованості, підзвітності, ефективності й результативності, адаптованості).

Основою регіональної політики ЄС є шість ключових принципів, які імплементуватимуться у регіональні стратегії країн-учасниць та держав, що входитимуть у спільний європейський економічний простір: децентралізація (перерозподіл повноважень регіонам з метою ефективного використання внутрішнього потенціалу, заохо­чення регіональних ініціатив та розмежування функцій і повноважень між різними рівнями управління в ЄС); субсидіарність (надання стількох повноважень регіонам, скільки вони самі вважають доцільним, посильним для себе для забезпечення ефективного їх виконання); концентрація (накопичення засобів фондів у тих регіонах, які найбільше цього потре­бують); програмний підхід (надання переваг завершеним проектам, у яких брали участь місцеві органи влади і які передбачають комплексний розвиток певних територій); партнерство(тісна взаємодія та співробітництво різних гілок влади); компліментарність (запобігання споживчих настроїв у депресивних регіонах, які потребують відповідної допомоги з боку євроструктур) [11].

Аналіз базових принципів регіональної політики ЄС з метою їх адаптації до сучасних умов інституційних перетворень в Україні показує, що процеси децентралізації, які відбуваються у більшості держав-членів, супровод­жуються введенням і реалізацією принципу субсидіарності на рівні Союзу. Проте, визначення субсидіарності існує лише в Договорі про ЄС, де у преамбулі відображається, що рішення будуть прийматися за максимальною участю громадян згідно з принципом субсидіарності.

Щодо питання імплементації принципів європейського регіоналізму потрібно враховувати той факт, що вітчизняна система регіонального управління опирається на певну систему методологічних принципів: цільового управління; використання регіональних переваг у територіальному розподілі праці; поєднання інтересів усіх структур, що беруть участь у процесі регіонального відтворення; економічної самостійності; само­фінансування; залежності між ефективністю економічного розвитку регіо­наль­ної економіки й формуванням ресурсної бази соціального розвитку регіону; відповідальності.

Останнім часом сформульовані й методологічні принципи реалізації державної регіональної політики, що найадекватніше відображають специфіку сучасних соціально-економічних умов розвитку регіонів України: системності (сучасний регіон повинен розглядатися одночасно і як цілісна система, і як невід’ємна частина української держави); єдності економічного та соціального ефектів (розкриває взаємозалежність та кореляцію чинників економічного зростання); відповідності світовим пріоритетам розвитку (врахування трьох основних стратегічних орієнтирів: інноваційність економіки; соціалізація; гуманізація та екологізація процесів регіонального розвитку; взаємоузгодженість галузевих та терито­ріальних пріоритетів розвитку з метою підвищення конкуренто­спромож­ності територій); наступ­ності в часі (суть якого полягає в діалектичній взаємо­дії двох протилежностей – стабільності й динамізму) [12].

Слід наголосити, що за умов ефективної реалізації зазначених принци­пів вітчизняного управління на регіональному рівні може бути забезпечено дотримання загальнодержавних інтересів та поєднання національних і регіональних інтересів. Також впровадження децентралізованої моделі управління надасть регіонам України можливість отримати реальну свободу дій щодо реалізації регіональних стратегій розвитку. Це є позитив­ним моментом, але з іншого боку – висуває серйозні вимоги – адже розши­рення кола питань, якими опікуватиметься регіональна влада, вимагатиме зростання відповідальності за прийняття рішень, що потребує запровад­ження якісно нової парадигми державно-управлінських відносин на регіо­нальному рівні. Зрозуміло, що нова парадигма має базуватися на європейських принципах децентралізації, субсидіарності, партнерства та програмування, які вже пройшли багаторічну адаптацію в країнах з різними соціально-економічними та політико-адміністративними умовами. Проте, імплементація базових принципів європейського регіоналізму потребує не тільки їх адаптації до сучасних умов інституційних перетворень в Україні, але й наближення правового поля державної регіональної політики до стан­дартів Європейського Союзу та вирішення багатьох питань організаційного, фінансово-ресурсного і методологічного характеру.

Запровадження європейських принципів в організацію вітчизняної системи регіонального управління потребує: по-перше, чіткого та обґрун­тованого визначення того, що у чинній системі державного регіонального управління підлягає оптимізації; по-друге, зосередження на розробці стратегії розбудови адміністративних інститутів; по-третє, значних фінан­сових і кадрових ресурсів та політичної підтримки на вищому рівні. -