Попередня сторінка          Зміст          Наступна сторінка      Електронні посібники ВНТУ

9.3 Принципи та механізми формування місцевих бюджетів

Місцеві бюджети є фінансовою базою діяльності органів місцевого самоврядування. Бюджетні та майнові права, надані цим органам, дають можливість складати, розглядати, затверджувати і виконувати свої бюджети, розпоряджатися переданими до їх ведення підприємствами і отримувати від них доходи. В Україні бюджетні права місцевих органів влади затверджені у Бюджетному кодексі [3], законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» [4] та «Про місцеві державні адміністрації» [6].

Економічна суть місцевих бюджетів проявляється в їх функціональному призначенні. Ці бюджети виконують такі функції:

➢ формування грошових фондів по фінансовому забезпеченню діяльності місцевих органів влади;

➢ розподіл цих фондів між галузями господарства і їх використання;

➢ контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій та установ, підвідомчих місцевим органам влади.

Місцеві бюджети є одним із головних фінансових русел доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва. Через ці бюджети суспільні фонди споживання розподіляються між окремими адміністративно-територіальними одиницями і соціальними групами населення. Крім того, з таких бюджетів фінансується розвиток галузей виробничої сфери, в першу чергу місцевої та харчової промисловості, комунального господарства, обсяг продукції та послуги яких також є важливим компонентом програми підвищення добробуту населення.

Зростання обсягу та кількості місцевих бюджетів безпосередньо пов’язано з процесом урбанізації, відповідно, розширенням соціально-побутової інфраструктури. В загальному обсязі регіональних бюджетів постійно збільшується питома вага міських і селищних бюджетів. Зростання міських поселень, збільшення числа міських жителів, зростання великих міст, де бюджетні видатки на одного жителя у 5-7 разів вище, ніж у малих містах, тягнуть за собою збільшення видатків міських бюджетів, темпи зростання яких випереджають темпи зростання ланок місцевих бюджетів.

Найбільш яскраво наслідки економічних і соціальних процесів відображаються на видатковій частині місцевих бюджетів. Здійснення заходів по розвитку житлово-комунального господарства і збільшенню добробуту населених пунктів тягнуть за собою розширення видатків місцевих бюджетів. Зростання видатків пов’язано як і з новим будівництвом, так і з збільшенням рівня затрат на утримання об’єктів житлово-комунального і культурно-побутового призначення.

Нині одним із головних напрямків використання фінансових ресурсів повинно бути фінансування розвитку місцевої виробничої бази як основи для отримання в майбутньому власних доходів. Місцевим органам підвідомча переважна частина соціально-культурних закладів і в першу чергу установ освіти і охорони здоров’я. Тому специфікою видатків місцевих бюджетів є значне переважання в них видатків на соціально-культурні заходи.

Однією із постійно зростаючих статей витрат місцевих бюджетів є асигнування на охорону навколишнього середовища.

В Україні розвиток місцевого самоврядування на сучасному етапі актуалізує питання формування на рівні територіальних громад самодостатніх бюджетних одиниць. Таку необхідність спричиняє ратифікована Україною Європейська хартія про місцеве самоврядування, у якій проголошено, що органи місцевого самоврядування мають володіти необхідним обсягом власних джерел для виконання покладених повноважень. В українській реальності до таких власних джерел можна віднести місцеві податки та збори і закріплені кошти, що передаються із державного бюджету. Їх питома вага складає відповідно 5-7 % та 60 %. Іншу частку складають трансферти. Тобто, доходи місцевих бюджетів формуються переважним чином за рахунок закріплених загальнодержавних джерел доходів.

Можна сказати, що на сучасному етапі паралельно із децентралізацією виконавчих повноважень в Україні відбувається фіскальна децентралізація. Її метою є наділення реальними фінансовими повноваженнями низових бюджетів – бюджетів міст, селищ, сіл. На цьому рівні надається базовий стандарт соціальних послуг, і, згідно принципу субсидіарності, саме на рівні бюджетів місцевого самоврядування мають задовольнятися основні потреби громадян.

На регіональному ж рівні із бюджетів мають фінансуватися специфічні послуги, виконання яких недоцільно і неефективно передавати на низовий рівень – професійно-технічна освіта, спеціалізоване лікування, державні програми соціального захисту та соціального забезпечення – тобто видатки, що можуть потенційно вплинути на всіх мешканців регіону.

На нинішньому етапі матеріально-фінансова база місцевого розвитку є недостатньою не тільки внаслідок того, що питома вага власних доходів бюджетів складає таку малу частку (що більше свідчить про обмежені можливості місцевих органів оперувати наявними коштами), але і через те, що у видатках місцевих бюджетів найбільшу частку займають видатки на заробітну плату – до 70 %. Відповідно не залишається коштів на розвиток житлово-комунального господарства та інфраструктури.

Обласні та районні бюджети є перерозподільними центрами коштів від державного бюджету до бюджетів місцевого самоврядування. Законодавчо регламентовано міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад, міст, сіл, селищ та їх об’єднань. Однак на порядку денному постало питання про встановлення прямих бюджетних відносин між державним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування. Це необхідно для того, щоб бюджети первинного рівня мали повноцінне фінансове наповнення щодо виконання покладених функцій [7].

Бюджети ж регіонального рівня покликані, крім визначених законодавчо функцій, здійснювати стимулювання розвитку територій. За обласними та районними бюджетами законодавчо закріплено фінансування делегованих повноважень. Тож фінансове наповнення бюджетів обласного рівня є не менш важливим, ніж бюджетів місцевого самоврядування.

Саме за допомогою коштів регіональних бюджетів держава здійснює вирівнювання рівнів економічного і соціального розвитку територій, які в результаті історичних, географічних та інших умов відстали в своєму економічному і соціальному розвитку від інших районів країни. Для подолання такої відсталості розробляються регіональні програми. Кошти на їх здійснення формуються за рахунок джерел доходів бюджетів і за рахунок переданих коштів від державного бюджету.

Оскільки темпи зростання видатків місцевих бюджетів перевищують темпи їх доходів, іноді виникає необхідність в дотаціях із вищестоящого бюджету. У зв’язку з цим варто зазначити, що дотація і субвенція як методи наділення фінансовими ресурсами місцевих бюджетів певним чином недосконалі. Вони позбавлені стимулюючих якостей і створюють у бюджетів утриманські настрої. Водночас, повністю виключити дотації та субвенції як методи наділення місцевих бюджетів необхідними коштами не можна, оскільки внаслідок нестабільності доходних джерел це може призвести до виникнення касових розривів і ускладнень фінансування повноважень.

Сучасний стан бюджетного регулювання (у напрямку перерозподілу коштів державного бюджету) в Україні засвідчує нерівномірність перерозподілу коштів між бюджетами різних рівнів та не оптимальність бюджетних потоків. Фінансова система як сукупність зв’язуючих ланок усіх фінансових потоків (у т.ч. бюджетних) гнучко реагує на зміни в реальному секторі. Зміни у розташуванні виробництв, у розміщенні населення призводять до змін у об’єктах та суб’єктах оподаткування, що з необхідністю передбачає відповідні зміни у системі наповнення та використання бюджетів. Такі зміни стосуються джерел наповнення бюджетів та напрямів використання коштів у межах законодавства.

Бюджетна практика різних країн засвідчила, що співвідношення обсягів коштів місцевих та державного бюджету має становити 40:60.

Хоча частка місцевих бюджетів у бюджетній системі зберігалася приблизно на такому мінімальному рівні, що відповідає загальноєвропейській тенденції фінансової децентралізації та демократизації бюджетного процесу, цей показник не є достатнім для характеристики процесу децентралізації. Збільшення частки місцевих бюджетів не підкріплюється реальною передачею місцевим бюджетам нових джерел фінансових надходжень.

Відсутність чіткого взаємозв’язку між обсягом податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, а й на загальнодержавному рівні.

Отже, процеси міжрегіонального перерозподілу державних доходів не ведуть до вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу, так і рівня забезпеченості жителів різних регіонів країни суспільними благами і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються і за різними показниками надання послуг у соціальній сфері. Методологія формування міжбюджетних трансфертів іноді призводить до того, що зусилля місцевих органів із поліпшення економічної ситуації не можуть вирішити проблеми місцевого бюджету, а тільки змінюють структуру доходів.

Такі проблеми є гальмом не тільки економічного розвиту територій взагалі, а і причиною розшарування регіонів за рівнями розвитку, зростання соціального напруження, посилення утриманських настроїв окремих регіонів відносно держави і незацікавленості збільшення виробничих потужностей інших регіонів, придушення місцевої ініціативи, нерозвиненості інститутів місцевої демократії.

Політика держави у бюджетній сфері, яку втілюють як центральні, так і місцеві органи, має забезпечувати досягнення таких цілей: формування достатнього обсягу фінансових ресурсів для виконання повноважень (соціальна справедливість) і раціональний перерозподіл фінансових коштів (економічна ефективність).

Незважаючи на наявність таких інституційних передумов саморегулювання економічних пропорцій, як вільний перелив капіталу та робочої сили по регіонах країни, і зважаючи на те, що соціальна спрямованість видатків місцевих бюджетів є пріоритетом, трансфертна політика повинна сприяти досягненню збалансованості рівня видатків із місцевих бюджетів. Для цього доцільним є вживання таких заходів: коригування формули розрахунку доходної частини місцевих бюджетів із урахуванням потреб слаборозвинених регіонів; розробка нормативів соціальних видатків, що враховують регіональну і місцеву специфіку розвитку; оптимізація мережі закладів соціальної сфери і чисельності їх штатів [8].

Такі заходи можуть підвищити ефективність надання субвенцій, сприяти вирівнюванню рівнів забезпеченості жителів видатками місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу по різних регіонах України.