Попередня сторінка Зміст Наступна сторінка Електронні посібники ВНТУ
9.4 Вимоги до управління місцевими запозиченнями в Україні
Місцеві запозичення є інструментом залучення органів місцевого самоврядування до новітніх форм фінансового забезпечення регіонального розвитку на основі кредитування. Місцеві запозичення є одним із джерел формування доходів місцевих бюджетів, однак вони не набули суттєвого значення в Україні. Згідно світової практики, обсяг місцевих запозичень (позик та інших форм кредитування) може досягати 2-3 % ВВП, а в Україні розмір місцевого боргу складає упродовж останніх років не більше 0,5 % ВВП.
Інвестиційна привабливість окремих регіонів та місцевостей визначається не в останню чергу розвитком інфраструктури. Високий рівень такого розвитку характерний не для всіх місцевостей, а із центрального бюджету можливо фінансувати не всі видатки. Інвестиційні проекти, що їх реалізують місцеві органи влади, потребують значного обсягу інвестицій. Їх вигідніше фінансувати на основі муніципальних запозичень, шляхом випуску муніципальних облігацій, тому що нині кредити видаються на короткостроковий термін.
Залучення коштів шляхом випуску муніципальних облігацій має також інші переваги:
➢ кошти, залучені від випуск, спрямовуються на конкретно визначені програми розвитку регіону (з метою будівництва та утримання тих об’єктів, що мають важливе значення для даної місцевості), і це створює нові робочі місця, збільшує податкові надходження, сприяє розвитку інфраструктури ринку цінних паперів;
➢ серед інвесторів зростатиме зацікавленість у надійних і ліквідних цінних паперах (надійність забезпечуватиметься двома способами: податковими пільгами інвесторам і доходами існуючих об’єктів);
➢ позики доцільні для капітальних витрат органів місцевої влади тому, що такі витрати будуть приносити користь протягом років, а нові виплати за процентами позики будуть здійснюватися з податків, які вилучатимуться в наступні роки, тобто розподіляється між поколіннями та у часі тягар фінансування місцевих суспільних послуг. Тому місцеві позики можуть використовуватися для реалізації проектів інвестиційного спрямування, що забезпечують створення суспільно значущих об’єктів довготривалого користування;
➢ можливо створювати об’єкти, що самофінансуються, – об’єкти, які забезпечують виконання публічних функцій, віднесених до повноважень органів місцевого самоврядування, та фінансуються за рахунок платежів населення (об’єкти комунального господарства).
Формами здійснення запозичень до місцевих бюджетів є випуск облігацій місцевих позик і укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах.
Система нормативно-правового регулювання місцевих позик встановлює суму запозичень, мету запозичень і напрями використання коштів, види забезпечення і способи захисту прав кредиторів. Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду місцевого бюджету. Інших кількісних обмежень щодо обсягу запозичень до місцевих бюджетів чинним законодавством не визначено. Тому обсяги боргових зобов’язань можуть необґрунтовано і безконтрольно зростати, збільшується навантаження на бюджет. Є різні підходи щодо обсягу муніципального боргу, який вважають безпечним. Як правило, його співвідносять з річними доходами місцевого бюджету. Називають обсяг безпечного боргу у 30-40 % річних доходів місцевого бюджету. Наприклад, в Угорщині прийняли закон, який допускає, що борг може досягати 70 % річного обсягу доходів місцевого бюджету. За цією позначкою усі запозичення забороняються. В Україні проблема визначення критеріїв малоризикових обсягів заборгованості органів місцевого самоврядування залишається нерозв’язаною [9].
Місцеві запозичення за відсутності чітких бюджетних пріоритетів загалом та інвестиційних зокрема не тільки збільшують витрати місцевих бюджетів, а й породжують ризики для фінансової системи держави. А дефолти муніципалітетів є надзвичайно небезпечними для місцевих жителів та громадян країни в цілому. Ця проблема має бути врегульована на законодавчому рівні. Небезпека місцевих запозичень полягає також в тому, що випуск муніципальних облігацій, на відміну від інших доходів місцевих бюджетів, створює додаткові проблеми для бюджетів наступних років, потребуючи додаткових витрат на погашення і обслуговування боргу. В умовах, коли відсоткова ставка за позиками перевищує темпи зростання доходів бюджету, обслуговування боргу веде до скорочення фінансування основних бюджетних функцій. Такі негативні наслідки часто не беруться до уваги місцевими органами, для яких втрати від оподаткування чи скорочення видатків місцевого бюджету в короткостроковому періоді перевищують втрати від розміщення нових позик [10].
Значними перешкодами на шляху розвитку інституту місцевих запозичень в Україні служать чинники економічного та адміністративного характеру [11].
До економічних перешкод відносяться існування значних макро-фінансових ризиків. Їх існування зумовлено непрозорістю фінансових операцій на місцевому рівні, труднощами, пов’язаними з оцінкою ризикованості місцевих інвестиційних проектів, відсутністю навиків управління проектами на місцевому рівні, слабким захистом прав кредиторів у випадку місцевих дефолтів. А звідси, високий рівень ризиків значно підвищує вартість місцевих позик, і відповідно, тим самим зменшує можливості застосування їх при фінансуванні певних сфер.
Також місцеві органи влади та органи місцевого самоврядування мають недостатні власні матеріально-фінансові гарантії повернення позик. Слабкою є фінансова дисципліна місцевих органів влади. Повернення позик має забезпечуватися із бюджету розвитку, але питома вага таких бюджетів у місцевих бюджетах не перевищує 15 %. Згідно Бюджетного кодексу, кошти для повернення боргу та виплати відсотків необхідно повністю передбачати у місцевих бюджетах [3].
До чинників адміністративного характеру відносяться відсутність належних гарантій для кредиторів з боку органів влади щодо повернення вкладених коштів (держава не несе відповідальності по зобов’язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів), відсутність чітких умов запозичень, які б перешкоджали їх неповерненню.
Актуальними проблемами ринку місцевих запозичень також є низький рівень інвестиційних проектів та відсутність системи рейтингової оцінки емітентів та їх цінних паперів.
Отже, місцеві позики є незначним за обсягом джерелом доходів місцевих бюджетів і ризикованим з огляду на неврегульованість питань їх забезпечення. Однак це аж ніяк не знижує їх загальноекономічної цінності, оскільки досконале функціонування ринку місцевих позик прискорює обіг фінансових коштів, сприяє залученню в кругообіг ресурсів, майна, коштів.
Вирішення питання перетворення місцевих запозичень на елемент фінансового забезпечення місцевого та регіонального розвитку можливе одночасно з удосконаленням усієї системи формування місцевих бюджетів, створенням механізмів зацікавленості органів місцевого самоврядування в результатах своєї діяльності. Розбудова сприятливого правового та регуляторного середовища, нагромадження практичного досвіду у сфері місцевих запозичень повинні відбуватися одночасно.
Державна політика відносно ринку муніципальних облігацій повинна бути спрямована на недопущення штучного посилення диференціювання регіонів, підвищення ефективності використання місцевими органами коштів з метою виробничого інвестування через механізми відкритого конкурсного розподілу інвестиційних ресурсів і підконтрольності цих механізмів для органів влади, інформаційної відкритості для інвесторів і населення регіонів.
Провідним елементом у системі регулювання місцевих боргів має стати унормування захисту прав кредиторів. Складовими цього є: надання державних гарантій за місцевими позиками, встановлення обмежень на суму запозичень, цільове використання запозичених коштів, регламентація предметів застави і розробка процедури врегулювання дефолтів.