 |
|||
|
|
ТЕМА 4 ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
4.1 Історія
розвитку адміністративно-державного управління. 4.2 Основні
категорії адміністративно-державного управління. 4.3 Функції
адміністративних органів держави. 4.4 Сучасна
система адміністративно-державного управління.
4.1
Історія розвитку адміністративно-державного управління
Теорія
адміністративно-державного управління є одним з найбільш важливих і
перспективних напрямів сучасної політичної думки. Довгий час вона
розвивалася в руслі загальної політологічної традиції і лише
наприкінці XIX ст. стала виділятися як самостійна галузь наукових
досліджень. До ХІХ ст. питання
адміністративного управління розглядались в межах загальних
соціальних явищ як цілісної системи, лише тільки у першій половині
XIX ст. виникає правова школа в Німеччині, що поставила собі за мету
вивчення держави. Символічно народження політології як нової
дисципліни знаменує 1880 р. У червні цього року Рада правління
Колумбійського коледжу в США з ініціативи вченого Дж. Барджесса
прийняла рішення про створення Школи політичної науки. Після чого
даний досвід використали інші провідні навчальні заклади США, а
потім і Західної Європи. У цей же період
проблеми адміністративно-державного управління вивчалися ще в
загальному комплексі політичних досліджень поряд з питаннями
політичної соціалізації, конфлікту і консенсусу, політичного
прогнозування. Але поступово проблема підготовки професійних
державних службовців стає все більш актуальною. У 1883 р. у США
був прийнятий закон Пендлтона, що одержав назву «Закон про цивільну
службу». Прийняття цього документа поклало початок законодавчому
оформленню сучасного інституту цивільної служби. Закон Пендлтона
передбачає проведення відкритих конкурсних іспитів для претендентів
на державні посади і зберігає силу в США дотепер. У 1887 р. професор
Вудро Вільсон поклав початок теоретичній розробці питань
адміністративно-державного управління. Він підкреслив, що наука
адміністрування буде шукати способи поліпшення діяльності уряду,
зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію
управління. В. Вільсон
розробив модель «адміністративної ефективності», запропонувавши
використовувати в адміністративно-державному управлінні методи
організації та управління в бізнесі, раціональні та діючі. Він
обгрунтував також необхідність високого професіоналізму в системі
державного адміністрування, тобто підбору державних службовців за
їхньою професійною компетентністю. Ідеї В. Вільсона
багато в чому поділяв американський політолог Френк Дж. Гуднау.
Наприкінці XIX - початку XX ст. Ф. Гуднау і В. Вільсон розробили
теоретичну концепцію, яка дозволила політологам початку століття
прийняти ідеали демократії разом з діяльністю професійної цивільної
служби. Вони провели чітке розмежування між політиками й
адміністраторами. На їхню думку, для того щоб забезпечити розвиток
демократії, політикам потрібно контролювати діяльність
адміністраторів. Така субординація має бути визначена на
індивідуальному і колективному рівнях. Тоді адміністратори ніколи не
зможуть «втручатися» у політику: вони просто йтимуть зазначеним
напрямом, заданим для них політичними лідерами. В 20-х роках XX
ст. в США для прискореного впровадження нових методів державного
адміністрування було створено мережу приватних організацій – бюро
муніципальних досліджень, що фінансувалися через спеціальні фонди.
Ці бюро почали розробляти правила та процедури
адміністративно-державного управління, використовуючи останні
досягнення соціальних наук. Першим ученим, хто
дав систематизований аналіз державної бюрократії і бюрократів, був
німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920). Аналіз Вебера був
заснований на бюрократичній моделі Німеччини, але розроблені ним
принципи досить універсальні і можуть бути застосовані повсюдно: - адміністративні
установи організовані ієрархічно; - кожна установа
має свою власну сферу компетенції; - цивільних
службовців призначають, а не вибирають на основі професійної
кваліфікації,
яку зазначено
в дипломах
чи за
результатами іспитів; - цивільні
службовці одержують заробітну плату відповідно до рангу; - для цивільного
службовця ця робота є професією чи принаймні основним заняттям; - службовець не
володіє установою, в якій працює; - службовець
підкоряється
дисципліні
і
знаходиться
під контролем; - зняття з посади
ґрунтується на рішенні вищих інстанцій. Державна
адміністрація як частина виконавчої влади в суспільстві з'явилася в
Західній Європі близько XVI ст., але досягла своєї повної могутності
тільки в XX ст. У правовій державі, побудованій за принципом поділу
влади, виконавча влада покликана здійснювати основні політичні
рішення, прийняті законодавчою владою. При цьому уряд виконує
функцію прийняття політичних рішень (у межах Конституції і на основі
законів) і управління державою, а адміністрація реалізує їх у
політичній практиці. Ідеї М. Вебера, В.
Вільсона, Ф. Гуднау мали значний вплив на розвиток теорії
адміністративно-державного управління в західних країнах. Цих учених
часто називають «поколінням попередників». У їхніх роботах
були висловлені і розроблені дві основні ідеї наукової теорії
адміністративно-державного управління: 1) щоб реформувати
апарат управління, потрібно його добре знати, а отже, вивчати з
наукових позицій; 2) апарат
адміністративно-державного управління має бути відділений від сфери
політики. Більшість сучасних
дослідників вважають, що саме з появою робіт
В. Вільсона, Ф.
Гуднау, М. Вебера можна говорити про початок першого етапу в
розвитку теорії адміністративно-державного управління як
самостійного наукового напряму. Хронологічні рамки цього етапу
умовно можна визначити з 80-х років XIX ст. по 1920 р. Починаючи з 1890
р. вивчення державного адміністрування стає частиною навчальних
програм у провідних університетах США і Західної Європи. У 1916 р. у
Вашингтоні Роберт Брукінгс заснував перший Інститут урядових
досліджень (Institute of Government Research). Метою цієї
науково-дослідної організації стало вироблення системного
аналітичного підходу до адміністративно-державної діяльності.
Аналогічні дослідні центри й інститути почали з'являтися в Європі в
20-30-ті роки XX ст.
Другий етап у розвитку теорії
адміністративно-державного управління продовжувався з 1920 по 1950
р. Великі успіхи в цьому напрямку зробили американці, ввели нові
курси в навчальних закладах, одним з яких був курс теорії
адміністративно-державного управління. Курси адміністративної
організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських
стосунків, теорії організації читалися в багатьох навчальних
закладах США як для тих, хто готував себе до державної служби, так і
для тих, хто повинен був поповнити в майбутньому кадри ділової
адміністрації приватного бізнесу. У 20—50-ті роки XX
ст. найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного
управління були «класична школа» і «школа людських стосунків».
Яскравими представниками «класиків» є А. Файоль,
Л. Уайт, Л. Урвік,
Д. Муні, Т. Вулсі. Метою класичної школи була розробка принципів
адміністративно-державного управління. При цьому майже всі «класики»
виходили з ідеї, що дотримання цих принципів приведе до успіху
державного адміністрування в різних країнах. Прихильники
класичної школи Ф. Тейлор, Г.
Емерсон і Г. Форд розглядали управління як механізм, який діє в
результаті комбінації ряду чинників, за допомогою яких можна
досягати визначених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних
витрат ресурсів. У межах класичної
школи система адміністративно-державного управління з'являється як
регламентована зверху донизу ієрархічна організація
лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної
посадової категорії. Варто підкреслити, що така модель досить
ефективна в умовах стабільного соціального середовища та однотипних
управлінських завдань і ситуацій. Вона дотепер знаходить своє
застосування на різних рівнях управління. Представники класичної
школи науки обґрунтували усі управлінські зв'язки в системі
адміністративно-державного управління, у підвищенні продуктивності
праці за допомогою оперативного менеджменту. Представниками
школи людських стосунків були М. Фоллетт, А. Маслоу, Е. Мейо, У.
Мерфі. У своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз
психологічних чинників, що викликають задоволеність працівників
своєю працею, оскільки в ряді експериментів вдалося досягти
підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного
клімату та посилення мотивації. У межах руху за людські стосунки
було розроблено різні мотиваційні моделі, які використовують у
теорії адміністративно-державного управління.
Третій етап у розвитку теорії
адміністративно-державного управління почався в 50-ті роки XX ст. і
продовжується дотепер. Найбільш впливовими напрямами сучасного
періоду можна вважати поведінковий, системний і ситуаційний підходи. Найвідомішими
вченими 50-60-х років вважають Г. Саймона, Д. Смітцберга, Д. Істона,
які розробили новий підхід до державного адміністрування -
поведінковий чи біхевіористський. У межах поведінкового підходу
вчені досліджували різні аспекти соціальної взаємодії, мотивації,
характеру влади та авторитету в адміністративно-державному
управлінні. Головний постулат поведінкового підходу полягає в тому,
що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню
ефективності праці як окремого службовця, так і системи
адміністративно-державного управління в цілому. З початку 60-х
років у державному адмініструванні швидко почав набирати
популярність системний підхід, чому в основному сприяли роботи
Д. Істона, Г. Алмонда, Т.
Парсонса. Головна ідея системного підходу полягає у визнанні
взаємозв'язків і взаємозалежності елементів, підсистем і всієї
системи державного адміністрування із зовнішнім середовищем, тобто
із суспільством у цілому. Це дає можливість розглядати взаємозв'язки
в системі адміністративно-державного управління та між системою і
суспільством як єдине ціле. На початку 70-х
років XX ст. з’являється концепція «м'якого мислення» і
«організаційна кібернетика». Головною ідеєю ситуаційного підходу є
аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, що сильно
впливають на деяку адміністративну організацію в деякий конкретний
час. Використовуючи ситуаційний підхід, керівники можуть краще
зрозуміти, які прийоми найкраще сприятимуть досягненню цілей
організації в конкретній ситуації. З 1967 р. під
егідою ООН регулярно проводяться міжнародні наради експертів із
проблем адміністративно-державної діяльності. Крім цього, у рамках
Програми розвитку ООН сьогодні проводять велику практичну
науково-дослідну роботу, а також порівняльні дослідження методів і
досягнень різних країн у галузі державного адміністрування. Експерти
ООН реалізовують програми розвитку державного адміністрування в
окремих країнах, постійно розробляються заходи регіонального та
міжрегіонального характеру, оцінюють адміністративні можливості з
метою розвитку, розробляють моделі сучасних реформ у галузі
адміністративно-державного управління, пропонують програми навчання
і перепідготовки персоналу. На жаль, в Україні
наука адміністративно-державного управління одержала офіційне
визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько-ленінської
ідеології державне управління розглядали з погляду «керівної і
направляючої ролі партії». З компетенції державної адміністрації
вилучили такі найважливіші елементи, як формулювання цілей,
прийняття рішень, розроблення й оцінювання програм і планів
суспільного розвитку. Завдання державного адміністрування, власне
кажучи, зводили до того, щоб забезпечити реалізацію партійних
рішень, прийнятих незалежно від державних структур. Державне
адміністрування охоплювало тільки виконавчу і наказну діяльність,
його зміст зводився до чіткої формули «команда - виконання».
Критичні зауваження, альтернативні пошуки й інші творчі моменти в
діяльності державної адміністрації не допускалися. Саме тому в роки
панування партійної номенклатури наука адміністративно-державного
управління була просто не потрібна. Тому так важливо сьогодні
досліджувати й узагальнювати досвід розвитку світової науки у сфері
державного адміністрування. Існує міжнародний понятійний апарат,
матеріали експертів ООН з питань організації
адміністративно-державної діяльності, якими можна і потрібно
користуватися. І одночасно слід проводити велику самостійну роботу,
оскільки поняття і терміни адміністративно-державного управління
необхідно узгодити з національним лексиконом, зробити зрозумілими та
доступними прикладні технології.
4.2
Основні категорії адміністративно-державного управління.
Адміністрація –
(від лат. аdministratio – управління)
застосовується до державного управління – сукупність державних
органів, які здійснюють функцію управління; застосовуються і до
управління іншими організаціями – сукупність посадових осіб і
органів, які очолюють організацію. Адміністрація
повинна здійснювати офіційне представлення організації в зовнішньому
середовищі, управляти її ціленаправленим функціонуванням,
забезпечувати взаємодію з підвідомчими їй організаціями. Існують різні
точки зору відносно співвідношення поняття адміністрації і
менеджменту організацій. Ряд дослідників відносить до адміністрації
керівників всіх рівнів, що контактують зі складом менеджменту
організацій. Інші виділяють такі відмінності між складом
адміністрації і менеджментом організації:
-
деякі
лінійні і функціональні керівники середнього і практично всі
керівники виробничих і управлінських підрозділів нижчого рівня не
входять до складу адміністрації;
-
до
складу адміністрації організації входять всі спеціалісти і
виконавці, які забезпечують функціонування керівників верхнього
рівня управління;
-
керівники верхнього і частково середнього рівня входять до складу як
менеджменту, так і адміністрації організації. Основана задача
адміністрації забезпечувати підбір, оформлення і організацію
діяльності робітників управлінських і виробничих підрозділів
компанії. В процесі функціонування організації адміністрація
здійснює загальне, системне виконання повноважень: формує
організацію, направляє і супроводжує її функціонування, контролює і
надає встановлену звітність, забезпечує, у випадку необхідності
здійснює, реформування організації. Деталізація і адаптація цілей
організації застосовується до підрозділів, постановка і вирішення
конкретних задач, як правило, делегується адміністрацією нижчим
керівникам управління і виробничим підрозділам організації.
Адміністрування
(від лат. administro – управляю)
застосовується до державного управління – як діяльність держави із
управління; щодо управління до інших організацій – використовується
в управлінні бюрократичних, адміністративних форм і методів. Адміністрування
можна визначити як комплекс необхідних будь-якому суб’єкту досить
універсальних дій, способів впливу із формалізації, регламентації,
розпорядку, контролю і забезпечення виконання запланованого. Для
цього необхідна організація документообігу, а також інформаційне
забезпечення процесів управління. Адміністрування
передбачає наявність в організації:
-
систематизованого зведення положень, регламентів
і правил (пакет документів,
які розподіляють і регламентують права, обов’язки
і відповідальність підрозділів і співробітників організації);
-
основних підходів, принципів, порядків (пакет штатних процедур
функціонування підрозділів і співробітників організації, які
забезпечують досягнення поставлених цілей), якими постійно керується
персонал управління організації в своїй практичній діяльності. Основними
категоріями в теорії адміністративно-державного управління є поняття
«державне адміністрування», «адміністративно-державне управління»,
«бюрократія». У соціальних
науках адміністрацією, чи бюрократією, називають будь-яку
великомасштабну організацію професійних службовців, чий основний
обов'язок полягає в тому, щоб здійснювати політику тих, хто приймає
рішення. В ідеалі державна адміністрація – це раціональна система чи організована
структура, призначена для кваліфікованого ефективного виконання
суспільної політики. Вона має досить сувору ієрархію влади, за
допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень
делегують зверху вниз. Постараємося
розібратися, у чому полягає сьогодні адміністративно-державне
управління і що таке державне адміністрування. Для цього необхідно
звернутися до сучасних наукових досліджень. У західній
політології обидва ці поняття позначають одним терміном
public administration.
У вузькому розумінні
public administration означає професійну діяльність державних
чиновників. У широкому розумінні
public administration
– це не тільки професійна діяльність чиновників, але і вся система
адміністративних інститутів з досить суворою ієрархією влади, за
допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень
делегують зверху вниз. Французький
політолог Р. Грегорі дає означення
адміністративно-державного
управління як особливої соціальної функції, спрямованої на
упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства, де державний
чиновник виступає спеціальним агентом влади. Англійські
політологи Джон Грінвуд і Девід Вільсон думають, що
адміністративно-державне управління – це діяльність, організація
інститутів і предметів вивчення. І. А. Василенко у
своїй праці пропонує такі означення:
адміністративно-державне
управління – це здійснення державної політики через систему
адміністративних установ, при цьому відповідальність за виконання
державних рішень делегується зверху вниз. Державне адміністрування –
це діяльність професійних державних службовців з питань здійснення
суспільної політики. В усіх
перерахованих вище означеннях мова йде про об'єктивну характеристику
адміністративно-державного управління і державного адміністрування.
Дійсно, адміністративна влада має об'єктивну природу: адміністрація
насамперед підпорядкована закону і підзвітна представницьким
органам. Видані адміністрацією акти управління розвивають,
уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці існуючі
закони. Сучасній моделі
адміністративно-державної діяльності властиві дуже складні
характеристики, на відміну від моделі бюрократії за М. Вебером. Це
обумовлено тим, що на управлінський процес наприкінці XX ст. суттєво
впливає науково-технічна революція, і зокрема нові інформаційні
технології. Такі технології використовують як оперативний засіб
раціоналізації управлінської діяльності, без чого уявити сучасну
систему адміністративно-державного управління вже неможливо. За М. Вебером
«ідеальним» бюрократом є людина, яка: уникає ризику; займається
рутинною
діяльністю, виконуючи
тільки те,
що задано; зосереджує увагу на самій діяльності; не любить
змін; намагається не допускати помилок, бо вони адміністративно
карні; зосереджує увагу на обмеженнях; висуває на перший план
безпеку; не має бажання переучуватися. Німецькі
політологи Г. Шмідт і X. Трайбер розробили ідеальний тип сучасної
«політичної бюрократії». Вони зіставили основні характеристики
адміністративно-державної діяльності наприкінці XX ст. з діяльністю
бюрократії «класичного типу». Діяльність
«класичної бюрократії»: - орієнтація на
«загальне благо», «суспільні інтереси» і т. ін.; - переконання в
тому, що проблеми необхідно вирішувати на суто діловій основі,
політично нейтрально; - плюралістична
політична
смуга забезпечення
(парламент, партії, групи інтересів і т. ін.) у принципі
розглядається як зайва і навіть небезпечна; - відкидається
участь мас у політиці та управлінні; - обов'язкова
рівність як політична мета; - слабка взаємодія
між бюрократами і політиками; - елітна
солідарність
(переконаність
у тому,
що
чиновники держапарату
мають являти
собою еліту
в моральному
та інтелектуальному відношенні); - орієнтація на
процедурні способи діяльності. Діяльність
«політичної бюрократії»: - орієнтація на
різні політичні групи, інтереси та цілі; - переконання в
тому, що проблеми необхідно вирішувати в процесі політичних
переговорів шляхом досягнення компромісів; - плюралістична
політична
смуга
забезпечення
визнається необхідною для проведення в життя політичних і державних
рішень; - в принципі
схвалюється політична активність мас; - схвалюється
рівність як політична мета; - відносно
інтенсивна взаємодія між бюрократами і політиками; - незначна елітна
солідарність; - орієнтація на
програмні та проблемні методи діяльності (участь у розробленні й
оцінюванні державних програм, прийнятті рішень). Коментуючи схему
німецьких політологів, варто підкреслити, що тези про орієнтацію
бюрократії на різні політичні групи і партії та навіть про певну
політичну самостійність вищого чиновництва в прийнятті рішень
сьогодні практично не заперечують західні політологи. Усе зростаюча
масштабність і технічна комплексність державного управління
припускають, що чиновники самі вирішують багато завдань, які мають
політичне значення. Слід зазначити, що
деякі вчені негативно інтерпретують зростаючу політизацію
адміністративного процесу. Так, англійський політолог Б. Хідей
стверджує, що сучасна бюрократія намагається управляти політиками.
Як мінімум, чиновники здійснюють значний вплив на політику міністра.
Вони приймають рішення, які міністр лише візує чи про які йому
навіть не доповідають. На більш високому рівні влади великі
чиновники, діючи індивідуально, планують автономну політичну
стратегію і намагаються нав'язати її міністру. Вони можуть навіть
проводити обструкцію політики міністра, використовуючи маневри, що
ведуть до відстрочки прийняття рішень, або висуваючи технічні
аргументи чи знаходячи союзників у інших міністерствах або серед
груп тиску. Нарешті, найнегативніша інтерпретація зводиться до того,
що не тільки окремі чиновники, але й уся вища адміністрація виступає
згуртовано за певну політику і намагається її диктувати уряду. Однак твердження
Б. Хідея про єдину політику, яку проводить вища адміністрація,
зовсім справедливо викликає заперечення багатьох учених.
Американський політолог Н. Глік звертає увагу на те, що значна
структурна роздробленість держапарату заважає виробленню загальної
політичної стратегії бюрократії. Він думає, що сукупність цілей і
цінностей високопоставлених посадових осіб не утворює єдиної
політичної доктрини. Остання точка зору
є більш переконливою. Варто додати, що вищі посади в
держдепартаменті заповнюються, як правило, «патронажними» методами,
що означає періодичну змінюваність великих адміністраторів. Це також
перешкоджає виробленню єдиної стратегії бюрократичного апарату.
Разом з тим теза про те, що бюрократія перетворилася в реальну
політичну силу сучасної держави, не викликає заперечень.
4.3
Функції адміністративних органів держави
Американські
політологи М. Роскін, Р. Корді, У. Джоне вважають, що можна виділити
шість основних напрямів діяльності державного адміністрування:
виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування,
збирання інформації і комунальне господарство. Урядова бюрократія на
будь-якому рівні виконує щонайменше дві з цих базисних функцій
(хоча, зрозуміло, є бюро, які спеціалізуються тільки на одній
функції, і бюро, які виконують кілька функцій). Перша функція – це
виконання і впровадження в життя прийнятих законів і політики,
проголошуваних виконавчою владою. Це і є власне адміністрування.
Наприклад, в Україні Міністерство охорони здоров'я стежить за
розподілом засобів по окремих регіонах і областях, контролює медичну
підготовку, здійснює нагляд за діяльністю установ охорони здоров'я. Адміністрація – це
втілення суспільної політики, і оскільки вона виконує політичні
рішення, до її функцій належить і розроблення принципів управління.
Поряд зі своїми адміністративними обов'язками департаменти часто
створюють компанії з питань рекламування своєї роботи і переконання
громадськості у вигодах щодо мети якої-небудь програми. У багатьох
країнах є постійні програми з навчання в таких сферах, як пожежна
профілактика, безпека руху й охорона природних ресурсів. Щодо другої
функції урядової бюрократії – обслуговування, то багато урядових
агентств спеціально створено для обслуговування населення (чи
специфічних груп населення). Наприклад, метеослужба в будь-якій
країні являє кращий приклад агентства, що обслуговує. У
Великобританії та Україні велику частину охорони здоров'я фінансує
уряд. В Україні уряд забезпечує також безкоштовну освіту на всіх
рівнях для тих, хто може і бажає учитися. Регулювальні
функції потрібні уряду для підтримки добробуту населення. В Україні
діє Комітет зайнятості населення і Міністерство праці та соціальної
політики, які стежать за дотриманням трудового законодавства і
регулюють проблему зайнятості в країні. Тісно пов'язана з
регулюванням ліцензійна діяльність адміністрації. Вона дозволяє
уряду встановити стандарти і мінімальні обмеження в окремих сферах.
Наприклад, якщо хтось хоче займатися приватною практикою, отримати
права на водіння автомобіля, продавати нерухомість, викладати в
школах чи працювати перукарем, він повинен відповідати певним
державним стандартам. Ще однією важливою
функцією державної адміністрації є збирання інформації. Інформація
потрібна для двох головних цілей: визначити, чи був порушений закон,
і прийняти політичне рішення, яке доцільне і ґрунтується на
фактичному свідченні. Наприклад, в Україні існує Комісія з питань
громадянства при Президентові України, куди можна звернутися у
випадку порушення цивільних прав. Ще одна функція
державного адміністрування – експертиза. Зростаюча складність
сучасного життя обумовила те, що законодавча і виконавча влади усе
більш покладаються на технічну експертизу бюрократів. Конгрес у США може
прийняти рішення про закриття небезпечних вугільних шахт лише після
того, як гірничі експерти точно сформулюють, які саме умови роблять
шахту небезпечною. В Україні існує Державний комітет з нагляду за
безпечним веденням робіт у промисловості при уряді України. Ще однією важливою
функцією сучасної державної бюрократії є дискреційна діяльність,
тобто можливість виносити рішення. Якщо закон прийнято, бюрократи
повинні його виконувати. Якщо цей закон є точним і конкретним, усе
відносно просто. Однак зазвичай так не буває. Наприклад, Конгрес США
видає закон, щоб токсичні сміттєві площі були очищені. Закон
дозволяє Комітету із захисту навколишнього середовища прийняти
рішення, необхідні для досягнення цієї мети. Комітет приймає ряд
рішень, тому що кожен смітник не може бути очищений миттєво і кожен
викликає певні екологічні, економічні та політичні проблеми.
Рішення, як досягти головної мети, стає відповідальністю цього
комітету. Таким чином, якщо державному агентству належить
прерогатива ухвалення рішення як виконати закон чи здійснити
політику, воно одержує можливість видавати закон для суспільства. Завершуючи аналіз
основних функцій адміністративно-державного управління в сучасному
суспільстві, варто підкреслити, що всі вони тісно взаємопов'язані.
Збирання інформації, експертиза, дискреційна діяльність, виконання
рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування тощо - на практиці
важко провести чітку грань між цими видами адміністративної
діяльності. Ізольоване існування кожної з цих функцій окремо можливе
лише в процесі наукового аналізу, але не в практичній діяльності.
Тому сучасна наука не пропонує універсальної схеми, за якою можна
було б в усіх випадках раціонально розбити і згрупувати різні види
адміністративно-державної діяльності за їхніми окремими ознаками.
Немає абсолютного критерію, що дозволив би чітко розподілити
компетенцію між міністерствами чи іншими державними інститутами. Усе
це відкриває широке поле діяльності для невтомних реформаторів у
всіх країнах світу.
4.4
Сучасна система адміністративно-державного управління
У теорії
адміністративно-державного управління поняття структури означає
сукупність стійких зв'язків у системі управління, що забезпечують її
цілісність і тотожність самій собі. Компаративні
дослідження систем державного адміністрування в різних країнах
виявляють безліч відмінностей у формах організації і діяльності
центральних і місцевих органів управління. Деякі з цих розбіжностей
залежать від ступеня економічного і соціального розвитку відповідних
країн. Індустріальна держава зі швидкими темпами економічного
зростання і високим життєвим рівнем може мати інші адміністративні
інститути, ніж аграрна держава зі сповільненим економічним розвитком
і низьким рівнем життя. Виділяють два
основні типи адміністративно-державного управління: унітарний і
федеральний. Унітарна система
надає територіям, що входять у неї, дуже мало автономії, основне
управління здійснюється безпосередньо зі столиці. Територіальні
підрозділи - департаменти у Франції, провінції в Італії, графства у
Швеції – здебільшого існують заради адміністративної зручності. Федеральна система
управління складається з одиниць, що мають значне власне політичне
життя (штати в США і Бразилії, кантони у Швейцарії, землі в
Німеччині). Ці одиниці не можуть бути довільно скасовані або змінені
центральною владою на законній підставі. Теоретично існує
ще і третя можливість – конфедерація – настільки вільне формування,
що його складові частини можуть успішно боротися проти центральної
влади. Конфедерації зазвичай недовговічні, вони або розпадаються на
частини, або перетворюються на федерації. Історичним прикладом може
слугувати Швейцарія. Ця країна дотепер називає себе конфедерацією,
але фактично вона має федеральний тип адміністративно-державного
управління. Розглянемо
структуру основних рівнів адміністративно-державного управління в
сучасній державі. В більшості країн таких рівнів три: національний,
регіональний і місцевий. Вони можуть створюватися і функціонувати
принципово незалежно один від одного (федеральна модель) або в межах
єдиної адміністративно-державної системи (унітарна модель). Кожному
з рівнів управління
відведена власна, автономна сфера компетенції, кожний
підпорядковується у політичних відносинах іншим органам: парламенту,
уряду, общинному представництву тощо (відповідно до закону). Національний
(федеральний) рівень управління. У більшості країн цей рівень
включає адміністрацію президента, апарат уряду, апарат парламенту і
верховного суду. Структура центральних органів управління досить
часто змінюється. Після зміни уряду, як правило, змінюються
чисельність, функції і найменування міністерств: деякі управління та
відділи переходять з одного міністерства в інше чи поділяються між
ними. Зазвичай нове міністерство створюється з метою: - забезпечення
ефективності
управління
– міністерство
розділяється, оскільки воно розрослося і занадто велике, щоб
ним могла ефективно управляти одна особа; - виконання
особливих
завдань, які
у силу
розвитку
подій здобули на короткий чи тривалий термін особливу важливість
(міністерства у справах колишніх військовополонених, біженців,
репатріантів тощо); - задоволення
політичних інтересів: часто в коаліційних кабінетах створюють
новий
міністерський
портфель для
того, щоб
забезпечити рівновагу між представницькими партіями; - задоволення
прагнень однієї чи декількох груп, які думають, що їх інтереси
будуть захищені краще, якщо в складі уряду вони будуть мати
постійного представника - міністра; - реалізації
міркувань особистого
характеру: створення
міністерства може бути обумовлено прагненням врахувати схильності чи
здатності задовольнити честолюбство тієї особи, що хоче увійти до
складу членів кабінету, або відсторонити особу від активної
діяльності, запропонувавши їй в порядку компенсації посаду, яка лише
зберігає видимість своєї важливості. Практично у всіх
країнах розподіл функцій між відомствами на рівні як центральних
органів, так і їх регіональних і місцевих підрозділів породжує
колізії компетентності. Безконечний перерозподіл функцій у різних
комбінаціях є одним з основних напрямів усіх адміністративних
реформ. Регіональний
рівень управління (штатів, земель, провінцій, республік). У
федеральних державах переважна частина завдань адміністративного
управління припадає саме на цей рівень. Тут реалізовується як
більшість федеральних законів, так і власне право. У виконанні
федеральних законів, як правило, розрізняють два рівні:
-
управління
за дорученням федерації (наприклад, будівництво автомагістралей,
експлуатація
ядерних
установок і
видача дозволів
на це),
при цьому
адміністративні
органи регіону
підлягають як правовому,
так і спеціальному нагляду, і підпорядковуються
розпорядженням федерального уряду;
-
здійснення
федерального права під власну відповідальність, при цьому
адміністративні органи регіону підлягають тільки правовому
нагляду;
федеральний уряд
може
віддавати їм
розпорядження лише зі схвалення представницьких органів регіону. Відмінною ознакою
унітарних держав, навпаки, є повсюдне виконання законів на всій
території країни. Варто підкреслити також, що при унітарній системі
адміністративно-державного управління статус адміністративних
організацій у всіх регіонах визначається законом однаково.
Федеральна система адміністративно-державного управління передбачає,
що органи регіонального управління в будь-якому штаті (землі,
провінції) створюються в кожному випадку відповідно до законів
даного регіону. Місцевий рівень
управління (графство, місто). І в унітарних, і у федеральних
державах на місцевому рівні адміністративного управління
адміністративні органи, як правило, виконують шість основних
функцій:
-
суспільна безпека, включаючи утримання поліції і пожежної охорони, а
також служби охорони здоров'я;
-
програми допомоги людям літнього віку, інвалідам, дітям;
-
регулювальні
функції, включаючи
поділ на
зони, дорожню
безпеку, захист споживачів;
-
планування суспільного будівництва;
-
суспільні послуги (школи, парки, бібліотеки тощо);
-
володіння і розпоряджання державними підприємствами. При федеральній
системі адміністративно-державного управління основні одиниці
місцевого управління - графство і місто – зазвичай створює влада
штатів (земель, провінцій). Вони діють у межах розроблених
законодавцями штату хартій, де виділено структуру їх
адміністративної відповідальності. Поправки в ці хартії можуть
вносити тільки законодавці штату. Наприклад, штат може змусити місто
побудувати нову систему очисних споруд чи збільшити плату
поліцейським. В унітарних державах статус місцевих адміністративних
організацій закон визначає скрізь однаково. У сучасній теорії
адміністративно-державного управління існують різні класифікації
адміністративних органів. Класичною серед них вважають модель,
запропоновану американським ученим Л. Уайтом. Відповідно до його
класифікації в системі адміністративного управління розрізняють три
категорії або організації служб. Оперативні служби
– адміністративні одиниці, що надають послуги безпосередньо
населенню, виконуючи тим самим завдання, з якими пов'язано створення
цієї адміністративної установи чи служби, наприклад, поштове
відділення, муніципальна бібліотека, паспортний стіл. Допоміжні служби
–
адміністративні утворення, що не
мають самостійних кінцевих цілей, їхня діяльність полягає в наданні
іншим службам (насамперед, оперативним) допомоги матеріального і
нематеріального характеру у формі надання в їх розпорядження різних
засобів чи послуг. Так, комплектування штатів, організація навчання
службовців, забезпечення виконання рішень, що стосуються проходження
служби, нарахування заробітної плати тощо здійснюють управління,
служби чи бюро кадрів. До допоміжних служб належать також фінансові
та бухгалтерські служби, постачальницькі і закупівельні організації
(господарські управління), юрисконсультські відділи тощо. Штабні служби
–
це адміністративні одиниці, які
консультують керівників організацій з питань політики, розробки
проектів, програм тощо. Особи, що працюють у службах цього типу, як
правило, не здійснюють повсякденного управління. На них покладено
виконання під керівництвом і в тісному контакті з керівником
завдань, що виникають у зв'язку з прийняттям важливих рішень. Зміст
діяльності працівників штабних служб складає кілька основних
напрямів: - проведення
досліджень і розробок, необхідних для вироблення політики
організації, консультування керівників установ; - вироблення
гіпотез про передбачувані напрями майбутнього розвитку як самої
організації, так і зовнішніх чинників; - підготовка
проектів програм чи планів заходів; - спостереження за
виконанням прийнятих рішень і програм, координація дій
служб-виконавців і контроль за результатами; - підготовка
заходів щодо реорганізації структури, удосконалення методів роботи
як усередині, так і поза організацією. Прикладами
адміністративних установ цього типу є міністерства і відомства. Варто підкреслити,
що на практиці часто досить важко провести чітку класифікацію
адміністративних організацій, оскільки деякі підрозділи виконують
завдання двох чи навіть трьох типів служб. Наприклад, повсякденне
управління особовим складом є допоміжною службою; але чи не
пов'язане прийняття рішень з питань кадрів із загальним напрямом
діяльності установи, які виробляються штабною службою? З цієї
причини ті самі адміністративні організації деякі автори відносять
до категорії штабних служб, а інші - до допоміжних служб. Це
стосується, наприклад, діловодства, ведення статистики, діяльності
юридичних служб тощо.
КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ
1.
В який
період починають вивчатись проблеми адміністративно-державного
управління?
2.
Який
внесок зробив В. Вільсон в теорію адміністративно-державного
управління?
3.
Які
основні досягнення теорії адміністративно державного управління в
20-х роках ХХ ст.?
4.
Що
характерно другому етапу розвитку теорії адміністративно-державного
управління?
5.
Які
зміни відбуваються в теорії адміністративно-державного управління в
межах класичної школи?
6.
Наведіть основні досягнення третього етапу розвитку теорії
адміністративно-державного управління.
7.
Поясніть поняття адміністрація та адміністрування.
8.
Як ви
розумієте поняття адміністративно-державне управління?
9.
Які
характерні риси сучасної бюрократії?
10.
Охарактеризуйте основні функції адміністративно-державного
управління.
11.
Що
собою являє сучасна система адміністративно-державного управління?
ТЕСТИ
ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ
I.
До ХІХ ст. питання
адміністративного управління розглядались в межах:
1.
Філософських понять;
2.
Соціальних явищ;
3.
Природних явищ;
4.
Політичних
досліджень.
II.
З чиїм
ім’ям пов’язують початок
теоретичних розробок питань адміністративно-державного менеджменту?
1.
В. Вільсон.
2.
Ф. Гуднау.
3.
Ф. Тейлор.
4.
А. Сміт
III.
В
який
період виникають
приватні організації у вигляді бюро муніципальних досліджень, які
розробляли правила та процедури адміністративно-державного
управління?
1.
В 80-х роках ХІХ
ст.
2.
В 20-х роках ХХ
ст.
3.
В 50-х роках ХХ
ст.
4.
В 70-х роках ХХ
ст.
IV.
Прихильники класичної школи розглядали управління як:
1.
Механізм, який діє під впливом різних
чинників, за допомогою яких можна досягти цілей
з максимальною ефективністю та мінімальними затратами;
2.
Задоволення працівників своєю працею, що
приводить до підвищення продуктивності праці;
3.
Правильне застосування науки про поведінку, що
сприятиме підвищенню ефективності праці як окремого службовця,
так і системи адміністративно-державного управління в цілому;
4.
Систему
взаємозв’язків елементів державного адміністрування із зовнішнім
середовищем.
V.
У межах
якого підходу вчені досліджували різні аспекти соціальної взаємодії,
мотивації, характеру влади та авторитету в
адміністративно-державному управлінні?
1.
Поведінковий.
2.
Системний.
3.
Ситуаційний.
4.
Комплексний.
VI.
У межах
якого підходу вивчались взаємозв’язки і взаємозалежність елементів,
підсистем і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім
середовищем?
1.
Поведінковий.
2.
Системний.
3.
Ситуаційний.
4.
Комплексний.
VII.
Головною ідею якого підходу є аналіз ситуації, що сильно впливає на
деяку адміністративну організацію в деякий конкретний час?
1.
Поведінковий.
2.
Системний.
3.
Ситуаційний.
4.
Комплексний.
VIII.
Сукупність посадових осіб і органів,
які очолюють організацію, називається:
1.
Адміністрація;
2.
Адміністрування;
3.
Управління;
4.
Організаційна
структура.
IX.
Що
відноситься до відмінностей адміністрації від менеджменту
організацій?
1.
До
складу адміністрації входять спеціалісти, які забезпечують
функціонування керівників верхнього рівня.
2.
До складу
адміністрації входять керівники виробничих підрозділів.
3.
Керівники вищих
рівнів входять тільки до складу адміністрації.
4.
До складу
адміністрації входять лінійні і функціональні керівники середнього
рівня.
X.
В чому
проявляється адміністрування?
1.
Використовується
в управлінні бюрократичних, адміністративних форм і методів.
2.
В систематизації
зведення положень, регламентів і правил.
3.
В основних підходах, принципах, порядках,
якими постійно керується
персонал управління.
4.
Усе
вищеперераховане.
XI.
Адміністративно-державне управління – це:
1.
Соціальна функція,
спрямована на упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства;
2.
Діяльність, організація інститутів і предметів
вивчення;
3.
Здійснення
державної політики через систему адміністративних установ, при цьому
відповідальність за виконання державних рішень делегується зверху
вниз;
4.
Діяльність
професійних державних службовців з питань здійснення суспільної
політики.
XII.
Яка з перерахованих функцій
адміністративно-державного управління дозволяє уряду встановити
стандарти і мінімальні обмеження в окремих сферах?
1.
Регулювання.
2.
Ліцензування.
3.
Обслуговування.
4.
Збирання
інформації.
1.
Унітарний.
2.
Федеральний.
3.
Змішаний.
4.
Жодний.
XIV.
Адміністративні одиниці, які
консультують керівників організацій з питань політики, розробки
проектів, програм тощо, називаються:
1.
Оперативні служби;
2.
Допоміжні служби;
3.
Штабні служби;
4.
Управлінські
служби.
XV.
Чим менеджмент у державних
організаціях відрізняється від бізнес-менеджменту?
1.
Великою
кількістю адміністративних одиниць, які беруть участь у прийняті
рішень.
2.
При прийнятті
рішень пріоритети віддаються тактичним міркуванням, а не
ефективності рішень.
3.
Старша посадова
особа наділена вищою бюрократичною владою.
4.
Усе
вищеперераховане.
|
||
|
|
|||
