ТЕМА 5 ПРОВІДНІ НАУКОВІ ШКОЛИ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В  РОЗВИНУТИХ  КРАЇНАХ

5.1 Американська школа адміністративно-державного управління.

5.2 Теорія адміністративно-державного управління у Великобританії.

5.3 Французька школа адміністративно-державного управління.

5.4 Теорія адміністративно-державного управління в Німеччині.

5.5 Система державної служби в країнах з Федеральним типом адміністративно-державного управління (Німеччина, США).

5.6 Державна служба в країнах з унітарним типом адміністративно-державного управління (Франція, Великобританія).

5.1 Американська школа адміністративно-державного управління

У теорії адміністративно-державного управління виділяють декілька історично сформованих шкіл і напрямів. Провідними серед шкіл є американська, англійська, французька та німецька.

Суттєвий внесок в розвиток американської школи державного адміністрування вніс Л. Уайт, який вважається одним із засновників класичного напряму в американській школі. Його фундаментальна теоретична робота «Вступ в науку державного управління» (1926) багато в чому є узагальненням практики державного адміністрування в США.

У теоретичному плані Л. Уайт багато в чому опирався на роботи Ф. Тейлора, Г. Гантта та ін., що займалися організацією управління в бізнесі. Слідом за Ф. Тейлором Л. Уайт стверджував, що оптимізація використання засобів у адміністративно-державному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних витрат. Основними принципами мистецтва державного адміністрування він вважав спеціалізацію, єдність розпоряджень, скорочення кількості підлеглих, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух (гармонію персоналу).

Л. Уайт вважав, що вчені повинні орієнтуватися на вивчення самих адміністративно-державних інститутів з метою оптимізації їх функціонування і розвитку. Основну увагу у своїх роботах він приділяв розробленню раціональної структури державного адміністрування як ієрархічної організації. При цьому Л. Уайт розглядав державне адміністрування як універсальний процес, що складається з декількох взаємозалежних функцій. Головними функціями серед них він вважав планування та організацію.

В 20-50-ті роки представники руху за людські стосунки М. Фоллетт,     Е. Мейо, А. Маслоу та ін. спробували пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. М. Фоллетт  звернула увагу на те, що чітко розроблені адміністративні структури і висока заробітна плата співробітників не завжди сприяли підвищенню продуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного напряму. Зусилля керівників спрямувати процес управління в потрібному напрямі не завжди досягали мети через особистісні стосунки службовців.

Дослідження, проведені А. Маслоу, багато в чому дозволили зрозуміти причини цього явища. Відповідно до його концепції мотивами вчинків людей є, в основному, потреби не економічні, а соціальні, егоїстичні, що дозволяють реалізувати творчі можливості, та інші, що можуть бути лише частково і побічно задоволені за допомогою грошей. Опираючись на ці висновки, А. Маслоу рекомендував використовувати прийоми управління людськими стосунками, що включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі, консультації зі службовцями і надання їм більш широких можливостей для реалізації свого творчого потенціалу в роботі.

У 50-ті роки XX ст. в США виникає новий напрям у теорії адміністративно-державного управління – поведінковий підхід. На відміну від школи людських стосунків, яка зосередила увагу на методах налагодження міжособистісних стосунків, в основу нового підходу покладено прагнення більшою мірою розкрити можливості людини в управлінському процесі, застосовуючи концепції поведінкових наук до державного адміністрування.

У межах поведінкового підходу розроблено чимало одиниць аналізу, що успішно застосовуються в державному адмініструванні. Г. Саймон запропонував поняття «рішення» і розробив можливості його використання як у суто теоретичному, так і в емпіричному розумінні. Тепер парадигму «прийняття рішень» визнано як найбільш загальну концепцію при дослідженні управлінських процесів у теорії адміністративно-державного управління.

Д. Трумен запропонував концепцію «групи інтересів», що використовують для аналітичних цілей у державному адмініструванні. Це групи «зі спільними цінностями та настановами, що висувають свої вимоги через державні інститути чи навпаки, висувають вимоги до цих інститутів» [27]. К. Дейч запропонував як одиницю аналізу – повідомлення, а також канали його поширення.

Д. Істон систематизував основні ідеї біхевіоралізму, опираючись на праці Д. Уолдо, Д. Трумена. Він запропонував вісім основних принципів біхевіоральної методології. Стосовно теорії адміністративно-державного управління їх можна звести до таких принципів.

1. Закономірності. Об'єктом дослідження мають бути не стільки самі інститути і формальні моменти державного управління, скільки дії людей, спрямовані на досягнення оптимального управління. У поведінці людей в управлінському процесі можна виявити елементи повторюваності, що підлягають узагальненню і систематизації в рамках теорії поведінки, що має пояснювальну і прогностичну цінність.

2. Верифікація. Імовірність узагальнень такого роду можна визначити спостереженням за відповідною поведінкою.

3. Методика. Способи одержання та інтерпретації даних не можна брати на віру, їх треба використовувати як гіпотетичні - критично вивчати, уточнювати і відбирати, з тим, щоб виробити суворі методи спостереження, фіксування та аналізу.

4. Кількісні методи. Використання кількісних методів не повинно стати самоціллю: їх варто застосовувати лише там, де це може дати практичний ефект.

5. Цінності. Моральна оцінка та емпіричне пояснення пов'язані з двома різними типами суджень, які в інтересах науки потрібно аналітично розділяти. Однак дослідник поведінки в управлінському процесі має право висловлювати судження обох видів разом чи нарізно за умови, що він не приймає одне за інше.

6.  Систематичність. Дослідження мають бути систематичними, тобто теоретичне та емпіричне знання варто розглядати як взаємозалежні частини конкретного й упорядкованого знання.

7.  Чиста наука. Розуміння і пояснення поведінки в управлінському процесі логічно передує виробленню рекомендацій для вирішення актуальних проблем адміністративно-державного управління.

8. Інтеграція. Оскільки державне адміністрування пов'язане з різними видами людської діяльності, неприпустимо ігнорувати в дослідженнях висновки інших суспільних наук. Визнання цієї взаємозалежності має сприяти інтеграції теорії адміністративно-державного управління із філософією, соціологією, психологією, політологією.

Найцікавішими концепціями управління, розробленими в рамках поведінкового підходу, є теорії X та Y Д. Мак-Грегора і теорія мотиваційної гігієни Ф. Герцберга.

На думку Д. Мак-Грегора, стратегія управління ґрунтується на тому, як керівник уявляє свою роль відносно рядових службовців. Теорію X називають статичною стратегією управління. Її основні постулати такі:

- середній службовець унаслідок своєї природи не любить працювати і за можливості прагне уникнути праці;

- унаслідок  природженої  ліності   велику  частину  службовців потрібно примушувати, контролювати чи направляти, погрожувати їм  покаранням,  щоб  вони  працювали  напружено для досягнення цілей організації;

- середній службовець хоче, щоб ним управляли, прагне уникнути відповідальності,  порівняно  нечестолюбний і  найбільше  піклується про власну безпеку.

Д. Мак-Грегор вважав, що в цих положеннях міститься велика частка істини, але їх не варто перебільшувати, і пропонував погоджуватися з ними тільки за наявності надійних доказів їх справедливості в кожному окремому випадку. Однак більш гнучкою та ефективною концепцією управління він вважав теорію «Y» названу динамічною стратегією управління. Її основні положення:

- витрати фізичних і розумових зусиль у процесі праці такі ж природні, як і під час гри на відпочинку;

- зовнішній контроль і погроза покарання – не єдині засоби для орієнтації   зусиль   людей   на   досягнення   цілей   організації (службовець здатний і буде сам себе контролювати, якщо він прагне до цілей, у досягненні яких зацікавлений);

- зусилля, прикладені службовцем для досягнення поставлених перед  ним  цілей,   пропорційні   очікуваній   винагороді   за  їх здійснення;

- пересічний службовець за відповідної підготовки та умов не тільки бере на себе відповідальність, але і прагне до неї;

- здатність яскраво виявляти творчу фантазію, винахідливість і творчий підхід до вирішення проблем організації більше властиві широкому, а не вузькому колу людей;

- інтелектуальні здібності пересічного чиновника використовуються далеко не повною мірою у системі управління.

Концепція управління Ф. Герцберга також основана на дослідженні мотивів поведінки людей у процесі управління. Ф. Герцберг виконав серію досліджень, припустивши, що праця, яка приносить службовцю задоволення, сприяє його психічному здоров'ю. Його концепцію назвали мотиваційною гігієною. Гігієна, як відомо, є наукою про підтримку здоров'я,в цьому випадку – здорової психіки і гарного настрою в процесі роботи. Він поділив усі чинники, що позначаються на мотивах трудової поведінки, на дві групи: ті, що сприяють і ті, що перешкоджають задоволенню від праці.

Поступово з'ясувалося, що принципи соціометрії дають позитивний ефект лише в експериментах, проведених з малими групами, і виявляються зовсім непридатними для суспільства в цілому. Це сприяло виробленню критичного ставлення до традиційного біхевіоралізму і привело до появи нових тенденцій у державному адмініструванні після Другої світової війни – постбіхевіоралізму, модернізму і структурному функціоналізму.

На думку постбіхевіоралістів, основне завдання теорії адміністративно-державного управління полягає не стільки в тому, щоб описувати та аналізувати управлінський процес, скільки в тому, щоб інтерпретувати його в більш широкому сенсі – під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей.

М. Фалко відзначає, що постбіхевіоралісти із самого початку виступили за «застосовність» і «дію», вважаючи, що саме ці категорії мають головне значення, а засоби і методи проведення дослідження – другорядні. Вони заявили, що теорія адміністративно-державного управління ніколи не була нейтральною наукою у своїх висновках, і тому для розуміння меж дослідження потрібно ясно уявляти ціннісні критерії, що лежать у її основі.

Д. Істон виклав основні ідеї постбіхевіоралізму у своїй книзі «Політична система» [27]. Він вважав, що для вченого більш важливо усвідомити ставлення до проблеми і її змісту, ніж досконало опанувати техніку досліджень. Тому потрібно перебороти ідеологію «емпіричного консерватизму» традиційного біхевіоралізму: не слід «прив'язувати себе винятково до опису аналізу і фактів – це веде до обмеження розуміння цих фактів у більш широкому контексті» [27]. Д. Істон закликав учених до дослідження і конструктивного розвитку демократичних цінностей. На його думку, вчений повинен нести особливу відповідальність за застосування своїх знань. «Знати – значить нести відповідальність за дію, а діяти – брати участь у зміні суспільства. Споглядальна наука була продуктом XIX ст., коли існувала широка моральна згода. Сучасна діяльна наука має відображати існуючий конфлікт у суспільстві з приводу ідеалів» [27].

У теорії адміністративно-державного управління ці ідеї знайшли вираження у вимозі розширити відповідальність «інтелектуалів-експертів», роль яких полягає в тому, щоб охороняти існуючі цінності цивілізації і запроваджувати свої знання в життя. Іншими словами, постбіхевіоралізм є певною мірою поєднанням позитивістського та ціннісно-ідеологічного підходів до дослідження проблем державного адміністрування.

Представники модерністського напряму пропонують дещо інший підхід до вивчення адміністративно-державної діяльності. Не відкидаючи цілком ідеї біхевіоралізму, вони водночас прагнуть усунути і недоліки цього методу. Зокрема, модерністи пропонують доповнити його інституціональним підходом, тобто звернути основну увагу на вивчення самих адміністративно-державних інститутів.

Один з відомих представників модернізму Д. Сінгер писав: «Наукова теорія неможлива, якщо вона охоплює тільки біхевіоральні явища... необхідно звернути увагу на інституціональні явища, під якими я маю на увазі структуру, культуру і відносини» [27]. Модерністи називають свій метод «справді науковим». Характерними ознаками цього напряму є не тільки критика біхевіоралізму від імені науки, але і прагнення перебороти його цією наукою.

Модерністи широко використовують теоретичні та емпіричні методи кібернетики, фізики і математики. Різні розділи математичної статистики, і передусім факторний аналіз, різні види імітаційних моделей, метод контен-аналізу, вербальні абстрактні моделі, теорія ігор – такі основні методичні засоби модерністського напряму.

Із середини 50-х років XX ст. в теорії адміністративно-державного управління стає популярним структурно-функціональний метод; цьому сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Розглядаючи державне адміністрування в термінах структурно-функціонального аналізу, американські політологи зосередили увагу на чинниках, що сприяють чи перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої системи адміністративно-державного управління. Сприйняття ідеї соціальної стабільності поступово стає визначальною ознакою американської школи адміністративно-державного управління.

За Парсонсом структурно-функціональний аналіз у державному адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтеграцією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту, інтеграція ж – на цілях і взаємозв'язку цілей і створює стабільність адміністративно-державного управління.

На початку 70-х років XX ст., коли кризові події попереднього десятиліття поставили під сумнів ідею про зрівноважений стан суспільства, структурний функціоналізм став різко втрачати інтелектуальний кредит. Однак на початку 80-х років знову було досягнуто стану відносної стабільності. Посилення стабілізаційної орієнтації в теорії політики і теорії адміністративно-державного управління стимулювали нове звертання до функціонального підходу.

В останні десятиліття в США великий інтерес викликає концепція організаційного розвитку. Її джерела можна знайти в розробках, присвячених підготовці і підвищенню кваліфікації управлінського персоналу. У своїх теоретичних посиланнях вона багато запозичує з робіт А. Маслоу, М. Мак-Грегора, Р. Лайкерта. Дотепер в американській школі не існує загальноприйнятого означення концепції організаційного розвитку. Однак можна сказати, що вихідним посиланням цієї концепції є твердження про зростання швидкості та ускладнення характеру змін соціального середовища.

Метою організаційного розвитку є підвищення ефективності функціонування системи державного адміністрування. Це забезпечується спроможністю адміністративних структур швидко і вчасно адаптуватися до змін у соціально-політичному й економічному розвитку, у структурі і методах самої системи управління. Інструментом у досягненні цієї мети слугують зміни в поведінці професійних державних службовців, які свідомо вводяться через цілеспрямований вплив на їх цінності, міжособистісні та міжгрупові взаємодії. Свої надії фахівці з організаційного розвитку пов'язують також з навчанням державних службовців новітнім управлінським методикам. Важливе значення надається створенню умов для більш інтенсивного використання людського потенціалу на базі різного роду методів поведінкових наук.

5.2 Теорія адміністративно-державного управління у Великобританії

Вивчення державного управління в системі англійського академічного знання суспільства почалося наприкінці XIX ст., коли при Лондонському університеті було засновано Лондонську школу економіки і політичних наук. У цій школі, а пізніше в Оксфордському, Кембріджському, Манчестерському, Ліверпульскому й інших університетах до Другої світової війни було зосереджено викладання і вивчення державного управління, політичних інститутів, державної служби, англійського конституційного та адміністративного права.

Наукові дослідження до початку 30-х років XX ст. зводилися, як правило, до формально-юридичного опису державно-правових інститутів, оскільки панував інституціональний підхід до вивчення адміністративно-державного управління. Найвідомішими вченими в цей період були Е. Баркер, Д. Коул, Г. Ласкі, Ч. Маннінг, У. Робсон та ін.

Починаючи з 30-х років в англійській школі адміністративно-державного управління починають панувати біхевіоральні методи вивчення державного адміністрування. Із самого початку в рамках біхевіоральної методології склалися дві основні тенденції – соціологічна та економічна, джерелами яких стали два різних розуміння природи людської поведінки. Економісти розглядали політику і державне управління як сферу раціональної діяльності людей з незмінними цілями, що зводяться до прагнення отримати максимальну вигоду. Прихильники соціологічного підходу, навпаки, прагнули уникнути подібної однозначності і примітивізму, вбачаючи в політичній поведінці і державній діяльності результат впливу культурних традицій, яким людина підкоряється в більшості випадків неусвідомлено.

До 50-х років XX ст. економічний підхід був на другому плані, доки не почали широко використовуватись методи економічного аналізу. Дж. Уоллес в своїх дослідженнях приділяв увагу значенню неусвідомлених мотивів і політичної діяльності та ролі пропагандистських символів у державному управлінні.

Найвизначнішими представниками соціологічного напряму стали          Е. Берч, І. Берлін, У. Риз, Р. Роуз. На думку І. Берліна, основним у філософії державного управління є покора і насильство, тому обходити питання виправдання влади і підпорядкування їй учені не мають права.

У. Риз виділяє три основні значення терміна «держава» в англосаксонській політологічній традиції: політично організоване і територіально обмежене суспільство, політично організоване відповідно до моральних ідеалів суспільство, уряд як установа. Останнє значення, на думку У. Риза, набагато частіше трапляється в наші дні.

У роботах Е. Берча розглядаються три поняття відповідальності в державному управлінні: відповідальність перед суспільною думкою, проведення продуманої державної політики, основаної на всебічному аналізі проблем, відповідальність перед парламентом. На думку Е. Берча, англійська політична культура як головну чесноту висуває другий тип відповідальності, коли уряд іде навіть на втрату популярності заради здійснення того курсу, що здається йому найбільш доцільним. Е. Берч вважає, що англійська державна система надає можливість впливати на суспільну думку: уряд може і повинен знаходити компроміс з провідними групами суспільства, виховувати громадськість, щоб вона усвідомлювала мотиви, які рухають урядовою діяльністю.

В останні десятиліття в працях учених соціологічного напряму центральною стала проблема стабільності державних інститутів. Більшість англійських політологів шукають причину їх стабільності в політичній культурі країни. Основою аналізу є поняття консенсусу як демократичної процедури.

На думку Дж. Баджа, ступінь консенсусу залежить від рівня політичної культури й активності. Виборні особи і державні чиновники одностайні в думці, що існуючі державні інститути «чутливі» до запитів рядових громадян, що ці інститути користуються підтримкою останніх, і що їх збереження важливіше за будь-які розбіжності між політичними силами.

Цікаві міркування про вплив культурних чинників на форми лідерства в державних структурах Великобританії викладено в праці Д. Кевенея. Автор думає, що форми лідерства, які виникли в країні, не співвідносяться з поняттям харизматичного лідерства, висунутого М. Вебером. Реалізація особистих здібностей лідера у Великобританії цілком залежить від традиційних інститутів, поза якими шлях «наверх» у британській політичній системі неможливий.

Економічний напрям в англійській школі адміністративно-державного управління почав набирати силу після Другої світової війни. На відміну від соціологів, які робили ставку на вивчення впливу культурних традицій і системи цінностей, економісти розглядали державне управління як сферу раціональної діяльності людей. Відомий англійський політолог Б. Баррі розробив концепцію «економічного типу» державної влади, здійснюваної через погрози та обіцянки. Владні відносини в суспільстві   Б. Баррі розглядає в поняттях виграшів і втрат. На його думку, владні відносини мають місце тільки тоді, коли одна сторона виграє від їх збереження більше, ніж друга, маючи можливості домагатися покірності останньою ціною мінімальних збитків.

Видний англійський філософ М. Оукшотт, який очолював у 50-60-ті роки XX ст. кафедру політичної науки Лондонської школи економіки, розробив дві концепції адміністративно-державного управління: цільову та цивільну. На його думку, цих типів адміністративно-державного управління в чистому вигляді немає ніде, оскільки вони являють собою ідеальні теоретичні конструкції. Проте європейські народи пройшли шлях від несвідомої солідарності цільового об'єднання у рамках держави в епоху пізнього середньовіччя до свідомої цивільної асоціації наших днів. Однак і сьогодні цей процес не завершений: в одних державах (західних демократіях) ідеал «цивільної асоціації» здійснено більшою мірою, в інших - меншою. Але і в західних демократіях можливі ексцеси повернення до режиму цільового державного управління.

Останнім часом в англійській школі «public administration» з'явилися нові підходи і напрями. Найбільшим впливом серед них користується система «м'якого мислення». Система «м'якого мислення» з'явилася як наслідок невдалої спроби застосування інженерної методології (твердого підходу) до дозволу слабкоструктурованих проблемних управлінських ситуацій. Система «твердого мислення» виходила з передумови іманентної (від лат. immanens - властивий, притаманний, внутрішньо властивий якомусь предмету, явищу, яке виникає з його природи) системності реального світу (і сфери управління) і вбачала проблему в пошуку оптимальних шляхів руху до відомих чи заданих цілей. Система «м'якого мислення» перенесла ознаку системності з реальності на процес її пізнання. Цей підхід дозволяє структурувати управлінські процеси за допомогою дослідження різних поглядів та позицій і обговорення їх правомірності за конкретних обставин.

Вирішення проблем в управлінській діяльності П. Чекланд розглядає як процес пізнання, який ніколи не закінчується. У кожному окремому випадку для формування управлінського впливу потрібне всебічне вивчення ситуації, щоб досягти пристосування учасників, залучити їх до управлінської проблемної ситуації, до процесу формування майбутнього стану своєї організації.

Ще одним новим напрямом є організаційна кібернетика. Вона виникла як контрнапрям до управлінської кібернетики, яка відрізнялася зайвою механістичністю. Філософсько-соціологічною парадигмою організаційної кібернетики виступає структуралізм. Структуралізм виходить з наявності деякої моделі каузальних (від лат. casualis - випадок, випадковий, одиничний, який не піддається узагальненню) процесів, що відбуваються на глибоких структурних рівнях систем. Ці процеси створюють феномени та відносини, які піддаються спостереженню. Таким чином, структуралізм намагається пояснити феномени, доступні нашим почуттям, дією прихованих механізмів, які не спостерігаються

5.3 Французька школа адміністративно-державного управління

У Франції теорія адміністративно-державного управління склалася до певної міри як підсумок розвитку науки державного (чи конституційного) права. Починаючи з кінця XIX ст. у роботах з конституційного права ясно просліджується тенденція лолітизації. Учений А. Есмен у одній зі своїх праць не просто виклав норми конституційного права, але й широко висвітлив державне управління в країні. Значно розширили традиційні рамки конституційного права Л. Дюги та М. Оріу, які сформулювали у своїх працях поняття інституту, заклавши основи інституціонального підходу до адміністративно-державного управління.

Однак класиком теорії адміністративно-державного управління у Франції по праву вважають Анрі Файоля. Його «теорію адміністрації» викладено в книзі «Загальне і промислове управління», опублікованій 1916 р. Файоль очолював створений ним Центр адміністративних досліджень. Він доводив, що сформульовані ним принципи управління є універсальними і їх можна застосовувати практично всюди: і в економіці, і в урядових службах, і в установах, і в армії, і на флоті.

А. Файоль дав класичне означення наукового управління: «Управляти – значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати:

- передбачати,   тобто   враховувати   прийдешнє   і   виробляти програму дій;

- організовувати, тобто будувати подвійний - матеріальний і соціальний організм установи;

- розпоряджатися, тобто змушувати персонал належним чином працювати;

- координувати, тобто пов'язувати, поєднувати, гармонізувати всі дії і зусилля;

- контролювати, тобто піклуватися про те, щоб все відбувалося відповідно до встановлених правил і відданих розпоряджень».

За Файолем, управління будь-якою організацією (і державною установою в тому числі) включає шість основних груп функцій: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові та адміністративні. Причому адміністративні функції є головними, визначальними. До жодної з п'яти попередніх функцій не входить завдання вироблення загальної програми роботи установи, підбору її робочого складу, координування зусиль, гармонізації дій. Усе це є завданням адміністративних функцій, і саме тому їм належить провідна роль.

Сформульовані Файолем правила протягом декількох десятиліть були загальноприйнятими, викладалися в школах з підготовки кадрів, використовувалися практиками з організації. Ідеї Файоля багато в чому перегукуються з теоріями американських класиків менеджменту (Ф. Тейлора,               Г. Емерсона, Г. Форда). Вони становлять «золотий фонд» школи «наукового менеджменту» з її переважно механістичним поглядом на місце людини в управлінні.

Французька школа адміністративно-державного управління має деякі специфічні ознаки, які відрізняють її від інших національних шкіл – американської, англійської та німецької. На перших двох етапах еволюції теорії адміністративно-державного управління особливо розвинутою у Франції була теорія інститутів. На думку М. Прело, інститути складають найбільш надійну частину політичної науки. М. Дюверже справедливо вказує, що концепція інституту привела до розширення меж дослідження і до зміни самого його характеру. «Відтепер, – пише він, – стали вивчати не тільки ті державні інститути, що регламентуються правом, але головним чином ті інститути, що цілком чи частково ним ігноруються, існують, крім права, наприклад, суспільна думка, групи тиску, преса і т. ін. [27].

Інституціональний підхід до вивчення адміністративно-державного управління дозволив французьким політологам досить успішно перебороти формалізм традиційної науки конституційного права. Французькі автори із самого початку не обмежувалися вивченням юридичних норм, покликаних регулювати функціонування політичних інститутів, вони досліджували також, як ці норми фактично реалізуються. Одночасно залучався інший, неюридичний матеріал, зокрема, неправові соціальні норми.

Незважаючи на широке визнання теорії інститутів, у рамках французької школи адміністративно-державного управління досить довго продовжувалася дискусія з питання про зміст поняття «інститут».

М. Прело розрізняє «інститути-організми» та «інститути-речі». На його думку, інститут-організм – це людський колектив, об'єднаний ідеологією чи загальною потребою і підлеглий авторитету та фіксованим правилам. Що ж стосується інституту-речі, то він являє собою позалюдський колектив, юридично уніфікований і структурований, але просту систему норм права.

Аналогічних поглядів на інститути дотримувались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, М. Оріу та інші політологи. Саме в такому вигляді теорія інститутів поширилася до початку 70-х років XX ст. Особливість інституціоналізму полягала в тому, що, відкидаючи юридичні «крайності» нормативізму і тим самим допускаючи використання політичних понять, він водночас прагнув дати юридичне трактування питань державного управління.

На початку 70-х років М. Дюверже виробив нове поняття інституту. Сформоване під впливом ідей структуралізму, поняття інституту як за своїм характером, так і за обсягом істотно відрізняється від традиційного. Згідно з Дюверже інститути – це відомі моделі людських відносин, з яких копіюються конкретні відносини, здобуваючи в такий спосіб характер стабільних, стійких і згуртованих. Вони відрізняються від відносин, що виникають поза рамками інституціональних моделей; останні випадкові, хиткі. Він виділяє два елементи в понятті інституту: структуру і переконання та колективні уявлення.

На основі теорії інститутів у французькій школі адміністративно-державного управління було сформульовано інституціональну концепцію держави, що прийшла на зміну трактуванню держави як юридичної особи і розроблена в рамках конституційного права. Державу почали розглядати як інституціоналізовану владу, у широкому сенсі цього слова – інститут як такий, у якому втілюється влада.

Безсумнівно, інституціональна концепція держави є більш гнучкою порівняно з юридичною. Держава – юридична особа – це єдність, що виражає лише факт організованого існування великої кількості людей на одній території і наявність єдиної влади, представленої органами держави. Інституціоналізм іде далі: він висуває на перший план «загальну справу», завдання, мету, яким служить держава. Мова йде про активне співіснування, про наявність нібито загальних завдань, причому постійних, які об'єднують усіх членів суспільства в єдину державу.

У цілому теорія адміністративно-державного управління у Франції розвивалася від абстрактних теоретичних розробок до вироблення конкретних рекомендацій щодо розвитку державного адміністрування в країні.           М. Дюверже у одній зі своїх праць зауважує, що теоретичні концепції політологів мають бути корисні президенту, прем'єр-міністру, державним і політичним діячам, в іншому випадку вони втрачають всякий сенс.

Близькість суспільних наук до політичних і державних запитів досить типова для Франції. Ще з часів Вольтера і Монтеск'є наука активно впливала на розвиток французької державності. Причому вироблення теоретичних концепцій не було і не є монополією вчених-політологів, соціологів чи юристів-істориків. Навпаки, у ролі теоретиків виступали і виступають суспільні та політичні діячі, публіцисти і літератори.

Однією з найважливіших проблем теорії адміністративно-державного управління у Франції є проблема пошуку оптимальної системи взаємозв'язку між державним апаратом і громадянами. У своїй книзі «Уряд Франції» відомий політолог і публіцист П. Авріль зауважує, що потрібно, щоб якась державна організація забезпечувала на національному рівні зв'язок між владою і громадянами. Подібна заява найкраще характеризує атмосферу пошуку виходів із кризової ситуації.

Пошуком шляхів подолання кризи державної влади відзначені праці багатьох французьких політологів. Ф. Гогель та А. Гросс'є у своїй книзі «Політика у Франції» [27] відзначають антидержавність французів, глибоку недовіру до держави, мимовільне прагнення її послабити. Однак обидва автори переконані, що французи готові віддати Батьківщині те, у чому вони традиційно відмовляють державі. Щодо цього, стверджують французи, у Франції багато спільного з Росією, на відміну від Англії та Німеччини.

Ф. Гогель і А. Гросс'є переконані, що саме чинники суб'єктивного порядку особливо дестабілізують державні інститути Франції. Автори попереджають про можливе повернення до часів Третьої республіки, коли завданням глав урядів було не управління справами країни, а прагнення утриматися при влади. «Немає нічого дивного в тому, що все більшу роль у справі управління суспільними справами починає відігравати адміністрація, у той час як міністри замість того, щоб задавати основні напрями діяльності підлеглих їм служб, виступають як посередники чи посли бюрократії перед парламентом і суспільною думкою» [27].

Кількість досліджень, присвячених феномену державної влади і її носіям – президенту, уряду, бюрократії, помітно збільшилося в 70-ті роки після висновку спільної урядової програми лівих партій, коли питання про владу набуло першорядного значення. Одним із французьких варіантів реформістської теорії «участі» була концепція нового суспільного договору, висунута впливовим політичним діячем, головою Національних зборів Е. Фором. Він оживив ідею «суспільного договору» Ж.-Ж. Руссо, пропонуючи всім соціальним і політичним силам Франції об'єднатися для стабілізації державної влади і процвітання економіки.

Концепція Е. Фора досить радикальна. Сам автор ставив її в один ряд із соціалістичними вченнями, тобто йшлося про соціалізм через участь.               Е. Фор пропонував значно розширити повноваження місцевих органів влади, особливо на рівні муніципалітетів і комун, ширше залучати трудящих для управління державними справами. У 1970 р. був створений Дослідний комітет нового суспільного договору, що проводив пропаганду соціалізму через участь. Однак широкої підтримки ця концепція не одержала і незабаром її забули.

Ще одну радикальну теорію адміністративно-державного управління нового типу розробив М. Понятовський. У своїй книзі «Вибір надії» він пише про те, що людство швидко вступить у нову епоху – епоху наукової цивілізації. Тому треба, щоб політичний апарат сучасних держав виробив методи та інститути, які здатні вирішити проблему майбутнього, а не задовольнявся готовими рецептами, запозиченими з минулого.

У великому розділі «Природа влади» М. Понятовський намагається довести, що науково-технічна революція здатна вплинути на політику і державне управління: «Влада, що спочивала традиційно на праві спадкування чи виборності, пов'язана в науковому суспільстві зі знаннями, які потенційно є загальними й узагальненими» [27]. Звідси випливає постійне заперечення ієрархії, оскільки її влада ґрунтується на непостійних, неміцних і неодмінно оновлюваних знаннях.

Набагато реалістичніше виглядає концепція відомого французького філософа Алена. Він відзначає, що в сучасній державі справжньою владою користуються не політичні діячі, а високопоставлені чиновники з апарату управління. Начальники головних управлінь, Міністерства фінансів, члени Вищої ради оборони і посли – ось хто насправді має владу у Франції.

Ален високо оцінює компетентність французьких бюрократів. Але він, як і багато інших учених, критикує апарат за відсталість, неефективність і розбазарювання коштів. Він звинувачує начальників, які підписують документи не дивлячись, контролерів, які не здійснюють ніякого контролю. Усе це дорого обходиться платникам податків, інтереси яких Ален рішуче захищає. З обуренням філософ пише про кругову поруку в державному апараті: бюрократи завжди захищають один одного від будь-яких санкцій за погано виконану роботу. Перевитрати асигнувань, недбало розроблені державні програми, недогляди, невиконання роботи в строк – це все ретельно приховується від сторонніх очей.

Особливу увагу Ален звертає на перевищення влади верхівкою бюрократичного апарату. Чиновники прагнуть розширити сферу своїх повноважень, використовують свою професійну компетентність для посилення впливу і захисту власних інтересів. Відповідальні посадові особи утворюють привілейовану еліту, абсолютна влада якої прирікає на бездієвість демократичні принципи.

Серед біхевіоральної концепції адміністративно-державного управління слід відзначити роботу Мішеля Кроз'є «Феномен бюрократії: дослідження бюрократичних тенденцій у сучасних системах організації і їх зв'язку із соціальною культурною системою у Франції». Він розглядає закономірності функціонування організації як проекції психологічних закономірностей. Структуру організації він інтерпретує як мережу міжособистісних стосунків, а функціональні залежності між її членами – як щось похідне від системи їх взаємної психологічної налаштованості.

Прагнення службовців до забезпечення безпеки М. Кроз'є вважає настільки важливим, що він вбачає в ньому один з основних елементів бюрократичної системи. На його думку, люди взагалі тяжіють до бюрократичних організацій, оскільки саме тут вони знаходять дуже сприятливе поєднання незалежності і безпеки. Норми та правила забезпечують людям захист, і бюрократичну систему в цілому можна розглядати як захисну структуру, що потрібна індивіду через його вразливість перед соціальними проблемами.

Крім прагнення до безпеки, М. Кроз'є називає ще ряд мотивів, що обумовлюють поведінку службовців у системі управління. На його думку, кожний чиновник прагне розширити коло своїх повноважень, не перевищуючи певний рівень інтенсивності праці. Емпіричні дослідження, проведені М. Кроз'є, показали, що на першому місці в державних службовців не збільшення окладів і премій, а прагнення зменшити навантаження за рахунок збільшення чисельності персоналу. Ще одним важливим мотивом для службовців виступає бажання працювати в хороших умовах (приміщення, устаткування) і потреба в сприятливому психологічному кліматі в колективі. М. Кроз'є вважає принципово важливим урахування всіх перерахованих вище мотивацій, оскільки саме вони спонукають службовців до дії, а відтак надають руху всій системі адміністративно-державного управління.

Жискар д'Естен в своїй книзі «Французька демократія» [27] пропонує власну концепцію «соціальної держави», наголошуючи на тому, що сучасне суспільство «повинно забезпечувати всім своїм членам конкретну можливість досягти мінімального статку, свого роду соціального статку». Роблячи ставку на індивідуалізм, особисту ініціативу, недоторканість приватної власності і плюралізм у політичному житті, Жискар д'Естен вважає їх основною запорукою успіху державного і суспільного розвитку. У книзі він викладає основні принципи державного управління: «Плюралізм влади в державі гарантує волю, воля не повинна бути анархією, так само як розосередження влади не повинно вести до безсилля влади. Прогрес демократії не повинен «виливатися» в безладдя, а навпаки, набувати вищої форми рівноваги: рівновага порядку в умовах волі і відповідальності» [27].

Пожвавлення політичного реформаторства правлячих кіл Франції в останні десятиліття відображають глибоке занепокоєння французького суспільства. Затяжна криза політичної і державної системи, що має довгострокові негативні наслідки для країни, політична нестабільність – це чинники, що пояснюють, чому політичні лідери шукають нові теоретичні концепції.

5.4 Теорія адміністративно-державного управління в Німеччині

Найбільш впливовою серед європейських шкіл адміністративно-державного управління є німецька. Особливістю теорії адміністративно-державного управління в Німеччині виступають фундаментальні теоретичні дослідження філософського характеру. Німецький класичний ідеалізм дав свою спекулятивну інтерпретацію державному та адміністративно-державному управлінню. Саме філософія створила інституціональні рамки, в яких почали свій розвиток теорія політики і теорія адміністративно-державного управління в Німеччині. Відомий політолог К. Ленк зауважує, що внаслідок міцності державних традицій у Німеччині дотепер продовжує існувати концепція, відповідно до якої політична наука – це державознавство, доповнене аналізом динаміки державних інститутів. Він посилається на роботи В. Вебера та Е. Форстхоффа.

Із самого початку свого виникнення в німецькій школі державного адміністрування позначився дуалізм філософського осмислення проблем адміністративно-державного управління і соціології адміністративно-державної діяльності. Велика частина західногерманских політологів у дусі класичних традицій вбачають у державному адмініструванні втілення «трансцендентального розуму», «вічних» цінностей і сферу реалізації волі. Це в найбільш яскравій формі ілюструють концепції X. Куна, Е. Форстхоффа, Е. Хиппеля.

На думку X. Куна, основою, на якій має будуватися предмет теорії адміністративно-державного управління, і тим, з чого він бере свою екзистенцію (від лат. existentia - існування, різновид суб'єктивного ідеалізму), є людська природа, через що розгляд державного адміністрування повинен мати філософський характер: держава живе людиною: людина засновує, формує, управляє нею і одночасно живе в ній, осягаючи її як свою долю.

Філософсько-антропологічний підхід до державного адміністрування властивий також А. Гелену. На його думку, адміністративно-державне управління і право є «фундаментальними антропологічними інститутами». Прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що пронизує, на думку Гелена, усе людське буття, стає основою адміністративно-державного управління. Адміністративні інститути склалися в процесі людського спільного життя шляхом стабілізації порядку і правил. Вони є не відображенням економічної та соціально-політичної структури суспільства, а деякою системою, що організовано закріплює історично сформовані відносини між людьми. У концепції А. Гелена сучасні структури адміністративно-державного управління з'являються як соціально індиферентні, як деякий «нейтральний» адміністративний апарат, використовуваний тими чи іншими політичними силами як «керівний штаб нової системи для примусу своїх супротивників». Аналогічну думку висловлює Ф. Іонас, зауважуючи, що адміністративні інститути як такі не становлять для когось особливих інтересів і не потребують для свого виправдання в якому-не-будь світогляді, а є принципом емансипації.

Елітарний характер адміністративно-державного управління в країнах Західної Європи В. Вебер вважає вираженням сутності сучасної масової демократії. На його думку, на тих, хто править, покладено завдання створення адміністративної еліти, яка має бути легітимізована народом, суспільною думкою. Однак саме в цьому і полягає основна складність: «демократичній легітимації» перешкоджає «антидемократична сутність бюрократії».

Людвіг Ерхард в своїх дослідженнях зробив акцент на упорядкуванні державного бюджету за допомогою систематичного скорочення витрат, пом'якшення податкового тиску, заборони набору нових службовців і підвищення окладів, зведення до мінімуму службових відряджень. Так виникла концепція сформованого суспільства, що проголошувала підпорядкування всіх груп населення загальному благу, посилення ролі уряду, примирення всіх класів з існуючим соціальним ладом, твердження «плюралістичного суспільства союзів», побудованого на добровільних спільних діях усіх соціальних груп суспільства. Нова концепція закріплювала визначальну роль адміністративно-державного управління в розвитку суспільства. Держава та її інститути проголошувалися вартовим загального блага. У такій державі всі посади на державній службі повинні займати фахівці зі спільних інтересів, які визначають політику країни. У цьому, за Л. Ерхардом, полягає сутність нової техніки державного управління.

Оцінюючи концепції Л. Ерхарда, професор К. І. Варламов справедливо відзначає, що соціально-інституціональний підхід до держави відкриває нові плідні можливості для розуміння змісту, функції і структури державної служби. З цим важко не погодитись. Державні чиновники повинні добре знати інтереси всіх соціальних груп. Сам принцип підбору на державну службу фахівців, професіоналів має насамперед ґрунтуватися на розумінні соціальних інтересів державними чиновниками. Власне в цьому і полягає суть підходу до держави як до соціального, а не правового інституту.

Моністичний (від. грец. monos – один) підхід до адміністративно-державного управління пропонують прихильники структурно-функціонального підходу в Німеччині. Найбільш послідовно цей підхід знайшов своє вираження в працях Н. Лумана. Він критикує провідного «функціоналіста» Заходу Т. Парсонса за те, що в його системній теорії поняття структури підпорядковане поняттю функції. Іншими словами, будь-яка, нехай найбільш безглузда, структура державного адміністрування за суттю виконує в Парсонса свою функцію. На думку Лумана, позиція Парсонса, незважаючи на удавану раціональність, найвищою мірою спекулятивна. Усяку дію, за Парсонсом, слід розглядати як виконання якої-небудь гіпотетичної, непізнаної функції. Ця позиція фактично унеможливлює будь-яке морально-політичне оцінювання структури адміністративно-державного управління. Перевагу своєї структурно-функціональної теорії Луман вбачає в тому, що він пропонує постійно досліджувати конкретні функції управлінських структур, а саму структуру адміністративно-державного управління при цьому не розглядає як щось всеосяжне та закінчене. Функцію державного адміністрування Луман пропонує аналізувати за допомогою специфічного спрощення реальності. На його думку, тільки на певному рівні абстракції стає можливим «функціонально» аналізувати і порівнювати всі управлінські структури та процеси.

Цікавий підхід до державного адміністрування в межах своєї теорії соціального розвитку пропонує провідний політолог Німеччини Р. Дарендорф. Аналізуючи соціальну дійсність у розвинених країнах Західної Європи, Дарендорф стверджує, що розподіл влади в сучасному суспільстві досить аморфний. Сьогодні рівновага конкуруючих груп інтересів замінила політичне насильство, яке здійснювалося в недалекому минулому панівним класом. Бюрократія, на думку Дарендорфа, є однією з найвпливовіших груп інтересів. Будучи «останнім» і дійсним носієм влади у всіх організаціях суспільства, включаючи державу, бюрократія не має будь-якої соціальної програми. Цілі, в ім'я яких бюрократія відправляє свою владу, не є її цілями і не народжуються в надрах її ієрархії. Бюрократія не може впливати на прийняття і реалізацію політичних рішень, вона може опиратися їм, але не може приймати їх самостійно. Однак у сучасній державі ніхто не в змозі правити, оминаючи бюрократію, і тим більше, проти її волі. Одночасно з цим бюрократія не може правити, не маючи «мозкового тресту». Як пануючий клас вона є «резервною армією влади» чи «армією без командуючого». На думку Дарендорфа, коли немає груп, які здатні здійснювати політичне панування, а замість них домінує бюрократія без обличчя, для існуючої політичної системи виникає надзвичайно велика небезпека втрати легітимності, З'являється реальна можливість для груп радикальних реформаторів захопити політичну владу. Нерідко така група і в теорії, і на практиці тоталітарна.

У теорії адміністративно-державного управління широко використовують теорію соціального конфлікту, яку розробив Р. Дарендорф. Він запропонував способи регулювання і «каналізування» конфліктів на різних рівнях адміністративно-державного управління, розробивши програму ліберального високомобільного суспільства, що визнає конфлікти і формалізує їх протікання. Дарендорф вважає, що сучасний соціальний  конфлікт  втратив  «абсолютний»  характер,  став  більш рухливим» і «м’яким», перетворився в «приручену» рушійну силу змін. Суть соціального конфлікту полягає в тому, що він може активізувати одночасно процеси розширення і забезпечення прав людей, у такий спосіб збільшуючи їх життєві шанси. У системі адміністративно-державного управління використовують методи і методики профілактики конфліктних ситуацій, «формалізації» етапів протікання конфлікту, «керування» конфліктними процесами. Такі, в основному, основні досягнення німецької школи державного адміністрування.

5.5 Система державної служби в країнах з федеральним типом адміністративно-державного управління (Німеччина, США)

Німеччина. Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина. Згадаємо спочатку історію німецької бюрократії.

Пруссія та її правлячий клас – юнкери – наклали свій відбиток на німецьку адміністрацію. В XVIII ст. пруський король Фрідріх Великий, що мав пристрасть до ефективної адміністрації, організував університети для підготовки бюрократів. Після об'єднання Німеччини під пруським пануванням пруський адміністративний стиль поширився на нову націю. Демократичні принципи управління не цінувалися серед німецьких адміністраторів – відданість імператору вважалась найважливішою. Однією з причин, яка призвела до краху Веймарскої республіки (1919 – 1933 pp.), було те, що клас державних службовців не відчував нічого, крім презирства до демократії. З появою Третього Рейха бюрократи охоче підтримали Гітлера.

Крах гітлерівської Німеччини значно змінив дух і структуру боннської бюрократії. Сучасні цивільні службовці в цій країні є прихильниками демократії. Вони одержують професійну підготовку на останніх курсах у різних університетах країни. Боннські бюрократи мають тенденцію педантично наслідувати дух римського права, мистецьки зведеного в незмінний кодекс, що додає цивільним службовцям почасти догматичний, книжковий спосіб мислення.

Провідна партія у політичному процесі Німеччини впливала і продовжує впливати на розвиток системи державного управління. Варто виділити ряд чинників, що сприяли активній ролі політичних партій у становленні та еволюції системи державної адміністрації в Німеччині:

- концепція надпартійності і політичної нейтральності бюрократії була скомпрометована в період нацизму;

- процес денацифікації системи державної служби не дав бажаних результатів, що привело до виникнення феномена партійного «патронажу» – заступництва стосовно державної адміністрації;

- саме партії як найбільш  «надійні»  інститути користувалися повною підтримкою західних союзників;

- наявність членів партії на державній службі розглядалася як гарантія лояльності бюрократії до політичного режиму.

У результаті боротьби політичних партій за вплив на органи державної адміністрації виникли і затвердилися певні принципи партійного «патронажу». Найважливішим серед них є принцип пропорційного представництва партій в органах державного управління. Разом з тим партії прагнуть розширювати свій вплив у системі державної адміністрації, призначаючи своїх членів на ключові посади у вищих ланках міністерської бюрократії.

Для сучасної Німеччини характерне тісне взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер. Це знайшло своє відображення й у законі про державну службу, відповідно до якого чиновники мають право брати участь у діяльності політичних партій і домагатися парламентської кар'єри.

Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть податки центральна адміністрація збирає разом з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм виконує адміністрація земель при загальному федеральному керівництві.

Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. Сфера їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення. Землі в адміністративному порядку поділяються на округи, округи – на повіти, повіти складаються з громад. Уся повнота адміністративної влади в окрузі зосереджена в руках регирунгс-президента, якого призначає уряд землі. При ньому діє регирунгс-президіум, членів якого теж призначають зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. До компетенції адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство.

У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр – професійний чиновник, призначуваний міською радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років.

Цікаво, що в Німеччині сьогодні немає поняття «державна служба». Після першої світової війни з'явився термін «публічна служба». У функціональному плані «публічну службу» розуміють як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституціональному плані – це певне коло осіб, для яких виконання публічних справ становить професійну діяльність. Поняття «публічна служба» охоплює три категорії осіб: чиновників, службовців і робітників. Критерієм відмінності виступає правова форма призначення, для чиновника – виданий в особливому порядку компетентною владою акт призначення, для службовця і робітника – договір, що укладається сторонами, про прийняття на службу. Чиновники виділені в групу особливо довірених осіб, спеціально наділених функцією управління і наділених у зв'язку з цим особливим правовим і політичним статусом.

Основним нормативним актом, що регулює діяльність чиновників, є Федеральний закон про чиновника. За цим законом чиновниками вважаються такі особи: чиновники державного апарату, судді, викладачі шкіл і вищих навчальних закладів, військовослужбовці, працівники пошти, залізничної служби, державних банків. Табель про ранги передбачає 16 груп чиновників: А1 — А5 — нижні чини (допоміжні-технічні); А6 - А9 - середні чини (урядові секретарі, обер-секретарі, гаупт-секретарі); А10 - А13 - вищі чини І ступеня (урядові інспектори, регирунгс-отамани); А14 - А16 - вищі чини II ступеня (вищі урядові радники). Матеріальне забезпечення чиновників складається з основного окладу, територіальної надбавки, надбавок на дітей, за вислугу років, за звання. Розміри, структура та динаміка виплат визначаються спеціальним законом про оплату.

Система просування по службі строго регламентується законом. Вона заснована на двох принципах: підвищенні кваліфікації (що підтверджується або спеціальною перевіркою і відповідною оцінкою, або складанням спеціального іспиту) і принципі поступового просування (не можна «перескакувати» через черговий ступінь). Виключення з цих правил допускається лише за спеціальним дозволом Федеральної комісії з кадрів.

У нижніх посадових групах у разі оцінки роботи «добре» підвищення відбувається через 6 років, «цілком задовільно» – через 8 років. Призначення на вищу посаду в цій групі, якщо претенденту немає 40 років, можливе за спеціальним дозволом міністра. У середніх і вищих групах просування регламентується для кожної посади окремо.

Основною формою контролю за діяльністю чиновників є адміністративна юстиція. Вона діє як система спеціальних адміністративних судів. Адміністративні суди мають компетенцію з усіх питань щодо статусу чиновника, його призначення, прав, обов'язків, оплати, соціального забезпечення, звільнення та пенсії. Своєрідною особливістю є процедура, що дозволяє чиновнику почати процес проти самого себе. Бажаючи зняти із себе підозри в здійсненні службових провин, чиновник може зажадати, щоб дисциплінарний суд виніс рішення щодо його справи. Більшість західнонімецьких юристів високо оцінюють роль адміністративних судів. М. Ройс вважає, що в результаті діяльності адміністративних судів управління справами стає ліберальніше, а держава демократичніше.

Сполучені Штати Америки. У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США проходив досить нерівномірно. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а якоюсь мірою і місцевих органів влади, які історично передували федеральному уряду.

У XIX ст. апарат адміністративно-державного управління відображав специфіку еволюції американського капіталізму – децентралізацію механізму державного господарювання. Основна маса фінансових засобів, що надходили в дохід держави, акумулювалася і розподілялася через бюджети штатів і місцевої влади.

Ідея політичної системи, що поєднує конституційно відокремлені уряди, одержала широку підтримку в Америці наприкінці колоніальної епохи і послужила основною базою для розвитку федералізму в країні. Американські політологи У. Беннет і К. Превіт вважають, що федеральний уряд у США є не засновником, а продуктом штатів, що виступають у єдиному союзі: основою федералізму є той факт, що штати передували утворенню союзу.

Тривалий час після утворення федерації штат розглядали як державну одиницю. За штатами зберігалися права емісії грошових знаків, оподаткування, формування військових об'єднань, контроль за зовнішньою торгівлею, тобто комплекс функцій, властивий незалежній державі.

Статті Конфедерації ратифікували у 1781 р. всі штати, а найважливіші функції держави передали конгресу. Однак за штатами і після цього залишилися такі прерогативи, як регулювання торгівлі, оподаткування, конституційне та адміністративне право. Більш того, тривалий час резолюції конгресу мали для штатів, як правило, силу рекомендацій. Історичні корені американського регіоналізму дуже сильні і донині не тільки визначають сучасну роль штатів і місцевих органів влади в системі адміністративно-державного управління, але і впливають на вироблення державної політики. Безсумнівно і те, що в основі процесу формування сильної децентралізованої держави лежав і ряд економіко-географічних чинників, пов'язаних з урахуванням великих розмірів території країни.

Однак розвиток продуктивних сил наприкінці XIX – початку XX ст. не міг не впливати на еволюцію сильного децентралізованого державного апарату.  Тому Ф. Рузвельт орієнтувався на розширення масштабів державного втручання в економіку і концентрацію в рамках федерального уряду найважливіших бюджетних, адміністративних і управлінських важелів і ресурсів. Почала вводитись централізація влади. Вашингтон одержав значно більші повноваження в сфері оподаткування, ніж ті, що були в розпорядженні штатів і місцевої влади, федеральна адміністрація поширила свою діяльність на соціальні програми, економічне регулювання, цивільне законодавство, поступово збільшувалися федеральні дотації.

Останніми роками адміністрація штатів і місцеві влади стали все частіше скаржитися на те, що вони виявилися «затиснутими» у лещатах федеральних програм, які не враховують дійсних місцевих потреб. Р. Ніксон і Р. Рейган вводили програми, які називались «новим федералізмом», маючи на увазі повернення частини адміністративної влади і контролю штатам. Але ці ідеї не принесли бажаних результатів. Р. Ніксон і Р. Рейган виділяли щорічно значні суми з федеральної казни безпосередньо адміністрації штатів як форму їх участі у федеральних прибутках. Ці гроші адміністрація штатів могла витрачати на власний розсуд без контролю з боку федеральної влади. Однак це зробило її та місцеві влади ще більш залежними від казни Вашингтона.

Проблема пошуку правильного балансу влади між центральною державною адміністрацією і владою штатів дотепер залишається відкритою. Розглянемо докладніше сучасну організацію адміністративно-державного управління в Сполучених Штатах. У країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90 % усіх федеральних державних службовців. Вони мають загальну структуру, хоча можуть відрізнятися розмірами та своїми функціями. Кожний департамент має секретаря, якого призначає президент за схваленням сенату. Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої та виконавчої політики. Урядові департаменти поділяються на бюро, які найчастіше очолюють професійні чиновники, а не призначені особи. Федеральні агентства виконують частіше одну, але дуже складну функцію, яка іноді може бути більше політичною, ніж адміністративною. Федеральні корпорації, що належать уряду, є об'єднанням урядових агентств і підприємств приватного бізнесу. Хоча голів корпорацій призначає президент (за згодою сенату), вони володіють значною автономною владою. Незалежні постійні агентства створено для економічної регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони мають впливову владу, отриману від конгресу.

Діяльність американських чиновників регулює Закон про цивільну службу. Професійні цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку за 18 категоріями Генеральної схеми посад відповідно до складності і відповідальності роботи і ступеня участі кожної категорії в процесі прийняття рішень і управління. Характеристика та опис кожної з 18 посадових категорій затверджено в законодавчому порядку.

Категорії 1-4 віднесені до нижнього персоналу адміністративних установ, безпосередніх виконавців. До категорій 5-8 віднесені службовці, що виконують роботу, яка потребує спеціальних знань і підготовки, здібностей до індивідуальної роботи. Службовці категорій 9-14 належать до середнього керівного персоналу, хоча їх діяльність проходить під загальним адміністративним наглядом і керівництвом. Службовці категорій 15-18 є вищим керівним складом державних установ.

Цивільну службу в США поділяють на конкурсну та виключну. Назва «конкурсна» означає те, що всі призначення на цю службу здійснюються в результаті добору на конкурсних засадах. Понад 90 % усіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва «виключна» відображає положення, згідно з яким посади цієї служби вилучені з-під впливу Закону про цивільну службу. «Виключними» є Агентство з національної безпеки, ЦРУ, ФБР, Держдепартамент, представництва США в міжнародних організаціях.

У США існує також патронажна система, чи система добування, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні заслуги і періодична змінюваність вищих чиновників залежно від часу перебування в Білому домі представника партії, прихильниками якої вони є. Для більшості чиновників просування по службі відбувається відповідно до принципів системи заслуг – добору найкращих кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних засадах, а також на основі щорічної оцінки їх службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовують лише для рядових посад, набагато важливішими є підсумки періодичного оцінювання службової діяльності.

Особлива увага приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців у США, якої повинен дотримуватись кожний чиновник. У разі невиконання закону службовець може бути відсторонений від роботи на 30 днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з посади.

Таким чином, на відміну від Німеччини, у США політична активність більшості державних службовців дуже обмежена. Винятком є лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента.

Цікаво, що в Сполучених Штатах немає системи адміністративних судів, як у Німеччині. Їх функцію виконує Рада із захисту системи заслуг. Головне завдання Ради – захист службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій. Вона заслуховує і приймає рішення щодо скарг службовців і за потреби дає наказ про корегувальні і дисциплінарні дії щодо державного службовця чи установи.

Існує також Служба (бюро) спеціальної ради, яка у своїй діяльності тісно пов'язана з Радою із захисту системи заслуг. Кожний державний службовець захищений від покарання за «сигнал тривоги», за винятком розкриття інформації, визнаної секретною і забороненої до розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада подає конгресу і президенту, а копію звіту – службовцю, що подав «сигнал тривоги».

Закон про реформу цивільної служби 1978 р. включає етичний кодекс державної служби. Відповідно до цього кодексу кожний державний службовець США повинен:

-  ставити відданість вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності до окремої людини, партії чи державного департаменту;

-  захищати Конституцію, закони і постанови США і всіх урядових органів країни і ніколи не порушувати їх чи ухилятися від їх виконання;

-  виконувати   повноцінну  денну  роботу  за   повноцінну денну оплату, до максимальних фізичних та розумових зусиль для виконання своїх обов'язків;

-  знаходити   і   використовувати   найефективніші   та   економні способи виконання завдань;

-  ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага та привілеї за винагороду чи без неї; ніколи не надавати собі і членам своєї родини ніяких благ чи переваг за обставин, що можуть бути створені певними людьми для впливу на виконання державних обов'язків;

-  не давати особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, що могло б бути пов'язане з громадським обов'язком;

-  не використовувати ніяку інформацію, отриману конфіденційно під час виконання службових обов'язків, як засіб домагання особистої вигоди;

-  не бути залученим ні в який бізнес з урядом, ні прямо, ні опосередковано, оскільки це несумісно зі свідомим виконанням службових обов'язків;

-  викривати корупцію скрізь, де вона виявляється;

-  дотримуватись   цих   принципів,   усвідомлюючи,   що   державна служба – це довіра.

Оцінюючи цей «кодекс етики» чиновників, не можна не відзначити високі моральні принципи, що відповідають загальнолюдським гуманістичним ідеалам, визнаним в усьому світі. Однак на практиці ці високі принципи часто ігноруються. Такі явища, як корупція і протекціонізм продовжують процвітати в адміністративно-державному апараті управління США, про що свідчать скандальні історії, які періодично з'являються у засобах масової інформації.

5.6 Державна служба в країнах з унітарним типом адміністративно-державного управління (Франція, Великобританія)

Унітарні уряди та їх центральна адміністрація значно більше впливають на повсякденне життя громадян, ніж федеративні. Багато унітарних держав мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевою поліцією. Звичайно в цих країнах існує єдина судова система, працівників якої призначає центральна адміністрація. Більшість унітарних європейських держав тепер бюрократизовані за французьким зразком.

Франція. У Франції раніше, ніж в інших західноєвропейських країнах, завершився процес централізації, відбулося відокремлення державного апарату від цивільного суспільства, виникла професійна бюрократія, основана на специфікації функцій, поділі праці та диференціації ролей. У середині XVIII ст., із закінченням об'єднання країни і консолідацією абсолютизму, відбувається поступова централізація адміністративно-державного управління. За допомогою професійної бюрократії королівська влада дедалі більше відокремлюється від суспільства.

Муніципальні вільності знищуються, стару адміністрацію змінюють нові установи, які виконують накази, що надходять із центру.

У період Великої французької революції продовжувалася «розбудова» державного апарату: 1789 р. – ліквідовано всі феодальні привілеї на державній службі, 1790 р. – провінції замінено департаментами, 1791 р. – заборона створення будь-яких добровільних об'єднань, «проміжних асоціацій» між державою та громадянами.

Під час правління Наполеона  централізація державного апарату та його інституціоналізація підсилилися. Він підписав конкордат з Ватиканом, що дав державі ефективний контроль над церквою, виробив цивільний кодекс, створив інститут префектів і супрефектів, призначив комісарів поліції в усі міста, організував жандармерію. Наполеон запозичав основні елементи французької бюрократичної системи з двох інститутів французького суспільства – армії та церкви.

На початку XIX ст. на державній службі було впроваджено конкурсну систему найму чиновників. У «великих школах» (Політехнічній, Гірській, Школі доріг і мостів), що були в той час «розплідником» адміністративної еліти, сповідалися ідеї служіння загальному благу і державним інтересам. Конкурсна система добору сприяла зростанню професіоналізму французької бюрократії, впровадженню в її середовище нових норм, цінностей і уявлень.

Вищі чиновники були вірними служителями держави, і режим поповнював політичний персонал з державного апарату, відбираючи з них депутатів і міністрів. Політична лояльність вищої бюрократії була надзвичайно високою.

За допомогою цілеспрямованої соціальної селекції і політичного контролю правлячий клас Франції не допускав у бюрократичну еліту вихідців з народу. У XIX ст. на вступному конкурсному іспиті приймальна комісія звертала особливу увагу на загальну культуру кандидата, його знання класичних предметів (і в першу чергу, латини). Професія чиновників стала спадкоємною: сини приходили на зміну батькам.

У другій половині XIX ст. заняття посади в державному апараті стало могутнім чинником соціального просування. Державна служба припускала мінімальний рівень освіти, чиновники повинні були носити мундир чи пристойний костюм, вони не займалися брудною роботою. Крім цього, державна служба давала досить великі гарантії зайнятості.

Розглянемо організацію основних рівнів адміністративно-державного управління у Франції.

До 1981 р. у країні існувала сильна влада центральної адміністрації. Будь-який рух починався безпосередньо в Парижі. Третя республіка (1871-1940 pp.), четверта (1947-1958 pp.) і п'ята з незмінною рішучістю проводили політику централізації країни. Французький уряд і його адміністрація жорстко контролювали всю бюрократичну мережу країни. Іноді ця централізація часто доходила до крайнощів.

Фахівці, що прийшли до влади у 1981 p., провели справжню децентралізацію у Франції. Частина повноважень економічного і соціального планування була передана від центральної адміністрації регіонам. Оподаткування, освіта, охорона здоров'я та економічний розвиток стали сферою повноважень адміністрації в 22 регіонах і 96 департаментах. Закон 1982 р. перейменував призначуваних Парижем префектів у спеціальних уповноважених республіки, їх влада стала набагато сильнішою, ніж влада поліції чи пожежної охорони. Тим самим Франція після п'яти століть неухильної централізації повернулася до попередньої форми правління.

Чинне тепер у Франції законодавство про цивільну службу є підсумком реформ, що почалися відразу ж після звільнення країни у Другій світовій війні. Хоча поняття «чиновник» вживають на сьогодні для всіх осіб, які знаходяться на службі в органах державного управління, але в строго юридичному сенсі воно значно вужче.

Крім цього, існує також поняття «клас чиновників». Усього - чотири класи (у спадному ієрархічному порядку), позначені буквами А, В, С і D. Класу А доручають функції вироблення управлінських рішень і вказівок. Він становить 20 % від загальної кількості чиновників адміністративно-державного управління. Клас В виконує завдання реалізації цих установок. До нього входять близько 40 % чиновників. Клас С зайнятий спеціалізованим виконанням і охоплює 32 % чиновників. Клас D - 8 % - технічні працівники - прості виконавці. Французькі адміністратори відзначають, що між двома останніми класами важко провести будь-яке істотне розмежування.

Ні закон 1946 p., ні поправки 1959 р. не охоплюють усю цивільну службу Франції. Установлений ними статус чиновника не застосовують до декількох категорій державних службовців: суддів, військових, співробітників державних служб промислового і торгового характеру, поліції. Таким чином, поряд з основним статусом чиновника у Франції існують ще приватні статуси чиновників наведених вище категорій.

Відповідно до законодавства, особа не може бути призначена на цивільну посаду, якщо: 1) не має французького громадянства; 2) не має цивільних прав і не задовольняє вимоги моральної поведінки; 3) порушує законодавство про військову службу. Остання вимога на практиці зводиться до такого: кандидат повинен або завершити свою військову службу, або бути звільнений від неї.

У Франції існують два типи конкурсів на посаду держсдужбовця: зовнішній і внутрішній. На зовнішніх конкурсах набирають нових чиновників, внутрішні конкурси проводять для просування частини чиновників по службі. Головним принципом добору на конкурсі є не професійні якості претендентів, а загальна ерудиція та елегантність стилю викладення, в основі яких має бути класична гуманітарна освіта. Варто зауважити, що на відміну від США і Німеччини, де панує концепція спеціалізації службовця в державному апараті, у Франції (і Великобританії) превалюють положення про потребу в підготовці для виконання як адміністративних, так і технічних функцій. Французька державна служба прагне підбирати чиновників з досить високим рівнем загальної культури, здатних виконувати різні завдання.

Внутрішній конкурс є лише одним із засобів просування. Відповідно до загального статусу просування чиновника у Франції включає просування по «сходинках» і підвищення в чині. Це виражається в збільшенні заробітної плати залежно від стажу роботи чиновника та отриманих ним оцінок. Підвищення в чині може відбуватися двома шляхами: 1) поповнення щорічного списку підвищення чиновників з урахуванням думки адміністративної паритетної комісії на підставі отриманих чиновником щорічних оцінок і вислуги років; 2) професійне добирання за допомогою спеціального іспиту.

Таким чином, основним елементом бюрократичної кар'єри у Франції (як і в Німеччині) є гарантія повільного, але впевненого просування по службі за вислугу років чи за старшинством перебування в установі. Цей принцип майже цілком виключений у США, де немає автоматичного просування по службі. Поряд зі звичайним порядком просування по службі у Франції існує і винятковий порядок, мета якого – прискорене підвищення в класі чи в ранзі серед особливо видатних чиновників.

Як і в інших розвинених країнах, у Франції існує інститут «політичних» чиновників. Вони користуються всіма привілеями чиновників, але не пов'язані з ієрархічною системою адміністративно-державного управління, оскільки із самого початку поставлені над нею; це ніби політична надбудова над формально нейтральним чиновництвом. У дійсності політичні чиновники відіграють роль камертонів, з якими звіряють свою діяльність усі чиновники. Особливе місце у створенні вищих кадрів державного апарату займає Національна школа адміністрації (Еколь Насьональ д'Адміні-страсьон - ЕНА). Певний інтерес викликає французька правова доктрина політичної діяльності державних службовців. Завдяки Загальному статусу французькі чиновники користуються більшими політичними правами і свободою, ніж державні службовці інших західноєвропейських країн і США.

Варто особливо наголосити, що Франція є першою країною, яка затвердила систему адміністративної юстиції. Така система склалася тут на основі реформ 1953-1963 pp. Основною ланкою французької адміністративної юстиції є Державна рада, головою якої є прем'єр-міністр, а заступником – міністр юстиції. Дійсне головування в Державній раді здійснює його віце-голова. Державна рада – орган, повноваження якого мають як адміністративний, так і судовий характер.

У Франції існує також інститут посередника, який ніби доповнює систему контролю за адміністративно-державним управлінням. Посередник зобов'язаний вивчати передані йому з парламенту скарги, що виникають у зв'язку з діяльністю адміністрації. Іншими словами, посередник являє собою орган розслідувань. Якщо в результаті розслідування встановлюються упущення в діяльності адміністрації, то посередник інформує про це уряд.

Великобританія. У Великобританії (як і в США) до другої половини XIX ст. не існувало інституту постійної професійної цивільної служби в сучасному значенні. Міністерства, штат яких складали клерки, з'явилися в цій країні досить рано, ще в другій половині XVIII ст. Однак посади в них купували і продавали власники королівських патентів так, немов вони були приватною власністю. Деякі функції виконували особи, для яких служба не була основним заняттям, і вони суміщали їх з іншими обов'язками. Чиновників сприймали як особистих помічників посадовців, наближених до представників корони, що одержували частину доходу від патенту. Державні посади надавалися в порядку патронажу, системи іспитів чи конкурсів не було, процвітав непотизм.

Тільки в 1850-1870 pp. в Англії було проведено реформу, яка привела до утворення постійної професійної служби. Суть реформи полягала в ліквідації системи патронажу і введенні системи відкритих конкурсних іспитів. Крім цього, персонал усіх міністерств був об'єднаний у єдину цивільну службу, установлювалися нові правила просування по службі, оплати і призначення пенсій.

Англійські політологи і юристи розглядають реформу Норткота - Тревел'яна як важливий внесок у розвиток адміністративно-державного управління, за допомогою якого англійському правлячому класу вдалося створити бюрократію як надійний інструмент контролю над державним апаратом. Саме ця реформа заклала основи сучасної цивільної служби у Великобританії, що аж до 70-х років XX ст. не зазнавала ніяких конструктивних змін.

Відмінною ознакою англійської адміністративної системи, що склалася до початку XX ст., був поділ політичної та адміністративної сфер. Усі справи міністерств, навіть незначні, розглядали самі міністерства, а чиновників сприймали лише як клерків. Цивільна служба існувала окремо від політичної (чи парламентської) служби Корони.

Основною причиною, через яку у Великобританії затвердилася «система добування» і розвинувся інститут неполітичної цивільної служби, було історично сформоване ставлення чиновників до посади як до приватної власності. Іншою важливою причиною англійські політологи вважають прагнення англійської буржуазії обмежити вплив короля в парламенті. Акт про спадщину престолу 1701 р. установив несумісність членства в парламенті з перебуванням на оплачуваній посаді в Короні.

Незважаючи на ці особливості в розвитку інституту англійської цивільної служби, у політичному житті країни відбувалися такі ж процеси, що і в інших європейських країнах та США. Уже наприкінці XIX ст. в англійському державному апараті вищі чиновники починають вносити пропозиції щодо політичних питань. У 1940 р. визнано, що до обов'язків вищих чиновників міністерств входить давати міністру політичні поради.

Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління у Великобританії. На відміну від Франції Великобританія має сильні традиції самоврядування в межах унітарної системи адміністративно-державного управління. Протягом усього XIX ст. зміцнення британського уряду на місцевому рівні також сприяло деякій децентралізації адміністративної влади в країні.

Усі графства і міста Великобританії обирають свої ради, що формують постійні адміністративні комітети, відповідальні кожний за свою конкретну сферу управління. Ці ради управляють поліцією, освітою, охороною здоров'я і соціальними питаннями. Центральна адміністрація має право в будь-який момент втручатися в місцеві справи і виправляти рішення місцевої влади на свій розсуд. Але на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, оскільки британці високо цінують місцеву автономію.

Центральну адміністрацію британського уряду очолює тепер постійний секретар (професійний адміністратор). Йому допомагають численні помічники, заступники і службовці на нижних рівнях адміністративного управління. Лондонські бюрократи знають, що лояльними вони повинні бути насамперед до свого міністра, і тому віддано проводять його політичну лінію, рідко виявляючи власну ініціативу. Інститут сучасної цивільної служби склався порівняно недавно - у 70-ті роки XX ст. У цей період у країні було проведено великі адміністративні реформи.

Першим етапом проведення реформ стало скасування системи класів і утворення трьох основних груп чиновників. До групи старших політичних і адміністративних керівників увійшли чиновники адміністративного класу в ранзі помічника заступника, заступника постійного секретаря, постійного секретаря, утворивши верхівку цивільної служби. Вони несуть особисту відповідальність безпосередньо перед міністром за управління у своїй сфері адміністративно-державного управління.

Друга група – адміністративна. Вона двосхідчата: учень адміністратора і старший виконавець. Адміністративна група вирішує велике коло питань – від координації діяльності державного апарату управління та керівництва роботою міністерств до виконання звичайних канцелярських обов'язків.

Третя група поєднує науково-професійних працівників і технічних фахівців. До неї входять архітектори, вчені, інженери, зайняті проблемами освіти і професійної підготовки чиновників. Створено також допоміжну групу технічних працівників. Це креслярі, діловоди, що виконують просту виконавську роботу.

Відповідно до рекомендацій комітету Фултона організаційну структуру міністерств перебудовано таким чином, щоб наблизити їх до вирішення політичних завдань. У міністерствах з'явилися відділи з планування політики, які зобов'язані стежити за тим, щоб повсякденні політичні рішення в міністерствах приймалися з урахуванням довгострокових політичних перспектив. З'явилася посада старшого радника міністра з питань політики. Цього радника призначав міністр з осіб, які не належать до цивільних службовців, тобто з так званих аутсайдерів. Міністру надано право наймати тимчасово таку кількість експертів, яку він сам визнає за потрібну.

Основна вимога до цивільних службовців у Великобританії  – це лояльність. Набір на кадрову цивільну службу входить до компетенції Комісії зі справ цивільної служби (створеної в 1855 p.). Уведено письмовий іспит загального типу як головну умову вступу на цивільну службу.

Просування по службі здійснюється в трьох основних групах по-різному. Адміністративних і політичних керівників призначає міністерство у справах цивільної служби. При міністерстві існує спеціальний відбірковий комітет із призначення керівного складу цивільної служби. Комітет має конфіденційний список усього штату вищих адміністраторів, складений за допомогою ЕОМ, що містить дані про освіту, професію, стаж тощо. При цьому комітеті створено спеціальну групу, яка займається розглядом питання про просування по службі вищих адміністраторів.

Для інших чиновників існує практика щорічних звітів, які складаються на рівні окремих міністерств. Англійська система просування по службі відрізняється твердістю на всіх рівнях. Можливості переходу з одного міністерства в інше і з однієї групи в іншу дуже обмежені. Велике значення традиційно надається старшинству чиновників у міністерській ієрархії, а не їх професійним заслугам.

Усю систему найму, навчання і просування по службі у Великобританії організовано таким чином, щоб створити тип професійного керівника, адміністратора широкого профілю (аналогічна концепція домінує і у Франції).

Історично в Англії склалося чотири основні форми контролю над системою адміністративно-державного управління: парламентська, судова, система адміністративних трибуналів та інститут парламентського уповноваженого. Парламентський контроль ґрунтується на доктрині міністерської відповідальності. Зміст цієї доктрини в тому, що міністр, беручи на себе відповідальність за діяльність свого міністерства, повинен виходити у відставку у випадку виявлення недоглядів у роботі його міністерства. Підставою для виходу у відставку є винесення вотуму недовіри Палати громад. Однак в обстановці панування в парламенті двох партій, підлеглих партійній дисципліні, важко уявити ситуацію, за якої вотум недовіри виносять міністру, захищеному урядовою більшістю. Тому така форма контролю сьогодні неефективна.

На відміну від Франції, де існують спеціальні адміністративні суди, які розглядають спори між цивільними та державними організаціями, у Великобританії подібні справи підлягають юрисдикції звичайних судів. У Великобританії не існує власного адміністративного права як окремої системи норм і принципів. Судовий контроль над адміністративно-державним управлінням виводиться з доктрини загального права. Юрисдикція судів основана на доктрині перевищення повноважень: дія, виконана в межах наданих парламентом повноважень, вважається дійсною, а з перевищенням повноважень – недійсною.

До компетенції парламентського уповноваженого входить розгляд адміністративних дій, здійснюваних від імені Корони. Під адміністративними діями розуміють дії міністрів і відомств під час виконання ними адміністративних функцій. Це значно обмежує сферу діяльності парламентського уповноваженого. Саме тому парламентського уповноваженого називають у Великобританії «тихим омбудсменом», маючи на увазі незначну практичну ефективність цього інституту.

КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ

1.       Охарактеризуйте Американську школу адміністративно-державного управління.

2.       Наведіть основні принципи біхевіоральної методології, запропонованої Д. Уолдом, Д. Труменом.

3.       Дайте характеристику теорії адміністративно-державного управління у Великобританії.

4.       Наведіть основні досягнення Французької школи адміністративно-державного управління.

5.       Як розвивалась теорія адміністративно-державного управління в Німеччині?

6.       Охарактеризуйте систему державної служби в Німеччині.

7.       Охарактеризуйте систему державної служби в США.

8.       Порівняйте систему державної служби в країнах з федеральним типом адміністративно-державного управління.

9.       Охарактеризуйте систему державної служби у Франції.

10.     Охарактеризуйте систему державної служби у Великобританії.

11.    Які характерні риси притаманні державній службі в країнах з унітарним типом адміністративно-державного управління?

ТЕСТИ  ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

              I.     На думку Л. Уайта державне адміністрування як універсальний процес складається з декількох взаємозалежних функцій:

1.     Планування та організація;

2.     Планування та контроль;

3.     Організація та регулювання;

4.     Мотивація та контроль.

           II.     Що на думку представників руху людських стосунків сприяє підвищенню продуктивності праці?

1.  Розроблена адміністративна структура.

2.  Висока заробітна плата.

3.  Сприятливий психологічний мікроклімат в колективі.

4.  Тісні міжособистісні стосунки.

        III.     На думку Ф. Герцберга праця, яка приносить службовцю задоволення сприяє:

1.  Просуванню по службі;

2.  Психічному здоров’ю;

3.  Гарним взаємовідносинам в колективі;

4.  Підвищенню продуктивності праці.

        IV.     На думку постбіхевіоралістів, основне завдання теорії адміністративно-державного управління полягає:

1.  В описанні та аналізу управлінського процесу;

2.  В інтерпретації управлінського процесу під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей;

3.  В досконалому опануванню техніки досліджень методів адміністративного управління;

4.  В описанні аналізів і фактів адміністративно-державного управління.

           V.     До якої функції входить завдання вироблення загальної програми роботи установи, підбору її робочого складу, координування зусиль, гармонізації дій?

1.  Технічна.

2.  Комерційна.

3.  Фінансова.

4.  Адміністративна.

        VI.     Інституціональний підхід до вивчення адміністративно-державного управління був характерний:

1.  Французькій школі;

2.  Американській школі;

3.  Німецькій школі;

4.  Англійській школі.

         VII.     Однією з найважливіших проблем теорії адміністративно-державного управління у Франції є проблема пошуку оптимальної системи взаємозв'язку між:

1.  Державним апаратом і громадянами;

2.  Інститутами і державою;

3.  Політичними діячами і державою;

4.  Громадянами і  інститутами.

      VIII.     В якій країні суттєво позначився дуалізм філософського осмислення проблем адміністративно-державного управління і соціології адміністративно-державної діяльності на державному адмініструванні?

1.  Франція;

2.  Америка;

3.  Німеччина;

4.  Англія.

            IX.     У якій країні провідна партія у політичному процесі впливала і продовжує впливати на розвиток системи державного управління?

1.  Франція;

2.  Америка;

3.  Німеччина;

4.  Англія.

           X.     У Німеччині контроль за діяльністю чиновників здійснює:

1.  Адміністративна юстиція;

2.  Адміністративний суд;

3.  Федеральна адміністрація;

4.  Уряд земель.

        XI.     В Німеччині у міських громадах функції виконавчого  органу виконує:

1.  Бургомістр;

2.  Магістрат;

3.  Мер;

4.  Губернатор.

         XII.     Незалежні постійні агентства в Америці створенні для:

1.  Економічної регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут;

2.  Контролю діяльності урядових департаментів;

3.  Проведення законодавчої та виконавчої політики;

4.  Контролю діяльності федеральних корпорацій.

      XIII.     У Америці контроль за діяльністю чиновників здійснює:

1.  Адміністративна юстиція;

2.  Адміністративний суд;

3.  Рада із захисту системи заслуг;

4.  Служба (бюро) спеціальної ради.

           XIV.     До яких категорій державних службовців у Франції не встановлюється статус чиновника?

1.  Судді.

2.  Військові.

3.  Співробітники державної служби промислового і торгового характеру

4.  Усі вищеперераховані.

         XV.     Які форми контролю над системою адміністративно-державного управління використовуються в Англії?

1.  Парламентська.

2.  Судова.

3.  Система адміністративних трибуналів.

4.  Інститут парламентського уповноваженого.